Warszawa, 23 lutego 2009 r.
TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY
Al. Jana Christiana Szucha 12 a
00-918 Warszawa
Wnioskodawca:
Grupa posłów
na Sejm RP VI kadencji
według załączonej listy
Adres do korespondencji:
Jan WIDACKI
Janusz ZEMKE
ul. Wiejska 4/6/8
00-902 Warszawa
WNIOSEK
w sprawie stwierdzenia niezgodności ustawy z Konstytucją RP
Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 188 pkt. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 68, poz. 483 z późn. zm., dalej jako: Konstytucja RP) wnosimy o stwierdzenie, że ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145) - jest w całości niezgodna z art. 2, art. 10, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.
***
Do reprezentowania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym z prawem modyfikowania wniosku oraz udzielania dalszych pełnomocnictw, wnioskodawcy upoważniają posłów: Jana WIDACKIEGO oraz Janusza ZEMKE.
Uzasadnienie
Przepisy ustaw: z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (w art. 15) oraz z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (w art. 15) przewidują, że emerytura dla żołnierza lub funkcjonariusza wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta o 2,6% podstawy wymiaru za każdy dalszy rok służby. Ustawy te przewidują też szczególne okoliczności (związane generalnie z czasem służby), skutkujące obniżeniem, jak i podwyższeniem tego wskaźnika.
Podstawę wymiaru emerytury stanowi uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku, a w przypadku żołnierza - uposażenie należne żołnierzowi w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej.
Uchwalona przez Sejm w dniu 23 stycznia 2009 r. nowelizacja obu ustaw dokonuje obniżenia świadczeń emerytalnych członków Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego (WRON) oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz o treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.), tj. funkcjonariuszy zatrudnionych w następujących służbach i organach:
1) Resort Bezpieczeństwa Publicznego PKWN,
2) Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego,
3) Komitet do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego,
4) jednostki organizacyjne podległe organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostki MO w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r.,
5) instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa MSW oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach MO oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych,
6) Akademia Spraw Wewnętrznych,
7) Zwiad Wojsk Ochrony Pogranicza,
8) Zarząd Główny Służby Wewnętrznej jednostek wojskowych MSW oraz podległe mu komórki,
9) Informacja Wojskowa,
10)Wojskowa Służba Wewnętrzna,
11)Zarząd II Sztabu Generalnego Wojska Polskiego,
12)inne służby Sił Zbrojnych prowadzące działania operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze, w tym w rodzajach broni oraz w okręgach wojskowych.
Kwestionowana ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. dokonuje gruntownej modyfikacji zasad naliczania wysokości emerytury. Zmianie uległy przepisy ustawy, które określają formacje i służby, w stosunku do których mają zastosowanie regulacje prawne ustalające sposób obliczenia okresów służby (art. 12 - 13) oraz sposób obliczenia i wysokość emerytury (art. 14 - 15). Ustawa ta ma na celu obniżenie wysokości świadczeń emerytalnych i rentowych osobom, które były funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa w latach 1944 - 1990 oraz członkom WRON, a także wysokości renty rodzinnej członków rodzin tych osób.
Istota wprowadzonych ustawą zmian sprowadza się do drastycznego obniżenia podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby przepracowany w okresie od 1944 do 1990 roku z 2,6% do 0,7%, czyli o 1,9%. Nowelizacja ta docelowo obejmuje około 30.000 osób.
Z uzasadnienia do projektu ustawy (druk sejmowy nr 1140, wniesiony w dniu 24 września 2008 r.) oraz z samej jej preambuły wynika, iż celem ustawy jest likwidacja przywilejów emerytalnych dla członków WRON i funkcjonariuszy niektórych organów bezpieczeństwa z okresu PRL ? w myśl ?zasady sprawiedliwości społecznej wykluczającej tolerowanie i nagradzanie bezprawia".
Należy jednak zważyć, iż ustawodawca zdaje się nie zauważać istotnego faktu: obowiązujące dotychczas postanowienia nie przewidują, ani dla członków WRON, ani dla funkcjonariuszy inkryminowanych organów bezpieczeństwa, żadnych przywilejów emerytalnych.
Obie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i funkcjonariuszy służb mundurowych przewidują inne oczywiście rozwiązania, niż w przypadku powszechnego systemu emerytalnego, nie wyróżniają one jednak - w jakikolwiek sposób - członków WRON, czy funkcjonariuszy wymienionych organów bezpieczeństwa.
Zasady określania wysokości emerytur członków WRON i funkcjonariuszy wymienionych organów bezpieczeństwa są zatem identyczne, jak w przypadku emerytur innych żołnierzy i funkcjonariuszy mundurowych mających odpowiedni staż służby. Nie wiadomo zatem, co ustawodawca miał na względzie, powołując w preambule termin ?przywileje?. O przywilejach emerytalnych dla członków WRON i funkcjonariuszy wyliczonych organów bezpieczeństwa można by mówić wówczas, gdyby te dwie kategorie osób korzystały z emerytur określanych na innych zasadach, niż jest to przyjęte w przypadku reszty emerytów wojskowych i mundurowych. Obowiązujące dotychczas ustawy nie zawierają jednak uprzywilejowujących zasad. Sama zaś kwestia odmiennych zasad obliczania wysokości emerytur policyjnych, wojskowych i innych służb mundurowych - tak dawniej, jak i dzisiaj - nie jest przy tym podważana. Wynika to przede wszystkim z dużego ryzyka łączącego się z wykonywaniem pracy w tych służbach.
Absolutnie niezgodne z prawdą historyczną jest twierdzenie z preambuły ustawy, że "funkcjonariusze organów bezpieczeństwa pełnili swoje funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty zdrowia lub życia". Z historii wiadomo, ilu funkcjonariuszy tych organów poległo w latach de facto wojny domowej toczącej się w Polsce po 1945 roku, broniąc porządku prawnego legalnej Polski, jaka wówczas istniała z woli mocarstw sprzymierzonych, i jaka była uznawana przez społeczność międzynarodową. Tej samej, której następcą prawnym jest III Rzeczpospolita. Funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa walczyli też z terrorem UPA, czy pohitlerowskim podziemiem Wehrwolf. Na jakiej historycznej podstawie, w preambule do ustawy twierdzi się, że nie ryzykowali utratą życia, czy zdrowia funkcjonariusze wywiadu, kontrwywiadu PRL oraz funkcjonariusze służb ochrony granic?
Podstawowym zagadnieniem problemowym jest fakt, że uchwalona przez Sejm ustawa nie odbiera członkom WRON i funkcjonariuszom niektórych organów bezpieczeństwa przywilejów, lecz pozbawia te osoby prawa do emerytury w wysokości ustalonej zgodnie z ogólnymi zasadami dotyczącymi emerytur wojskowych i mundurowych.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie wnioskodawców należy zważyć, co następuje.
I.
Z art. 2 Konstytucji RP, a konkretnie z zasady demokratycznego państwa prawnego, wywodzi się zasadę ochrony praw nabytych. Zasada ta, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym. Kwestia ta nie podlega dyskusji. Dotyczy to zarówno praw publicznych, jak i prywatnych. Znalazła ona potwierdzenie w wielu orzeczeniach Trybunału i jest obecnie jednym z filarów polskiego porządku prawnego, systemu społecznego i ustroju państwa. Stanowi ona jeden z podstawowych kanonów demokratycznego państwa prawnego. Z punktu widzenia aksjologii ustawy zasadniczej zasada ta jest podstawą bezpieczeństwa prawnego obywateli, oparciem dla wiarygodności państwa i jego organów, a ponadto źródłem trwałości ukształtowanych przez normy prawne stosunków społecznych i prawnych.
Zasada ochrony praw słusznie nabytych statuuje zakaz arbitralnego pozbawiania praw podmiotowych obywateli lub ich ograniczania w stopniu naruszającym istotę danego prawa bez pełnego ekwiwalentu praw utraconych (por. orzeczenie TK z dnia 4 października 1989 r., sygn. K 3/88). Nie znaczy to oczywiście, iż zasada ta ma charakter absolutny, nie stanowi bowiem ona definitywnego zakazu dokonywania zmian w prawie, w tym także zmian połączonych z pogorszeniem sytuacji niektórych grup obywateli (por. wyrok TK z 22 grudnia 1997 r., sygn. K 2/97).
Trybunał podkreśla jednak, że za naruszeniem tych praw musi stać inna zasada (wartość) konstytucyjna (por. wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99). Mamy w tym miejscu na myśli przede wszystkim sytuacje nadzwyczajne, wyjątkowe, a w szczególności takie, w których nie ma możliwości realizacji danej wartości bez naruszenia praw nabytych.
Usprawiedliwieniem naruszenia mogłyby być wobec tego okoliczności wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Trybunał nie wyklucza również możliwości odebrania praw, które zostały nabyte niesprawiedliwie, i które nie znajdują uzasadnienia w warunkach demokratycznego ustroju (por. wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99). Zasadniczy problem tkwi jednak w czymś innym - żadna zmiana w prawie nie może być dokonywana z pominięciem treści ustawy zasadniczej. Arbitralne i nieuzasadnione działania prawodawcy w tym zakresie zawsze będą skutkowały naruszeniem klauzuli ochronnej i w rezultacie art. 2 Konstytucji RP.
Nie ulega wątpliwości fakt, iż prawo do emerytury jest konstytucyjnym, wynikającym z prawa do zabezpieczenia społecznego i zdefiniowanym na poziomie ustaw, prawem podmiotowym jednostki, do którego ma zastosowanie zasada ochrony praw słusznie nabytych. Jest ono wobec tego objęte szczególną ochroną judykacyjną Trybunału Konstytucyjnego.
W pierwszej kolejności podnieść należy, co jest bezsporne, iż wszyscy byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa, którzy zostali ponownie w nich zatrudnieni po 1990 r. musieli przejść postępowanie weryfikacyjne określone w uchwale Rady Ministrów nr 69 z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M P. Nr 20, poz. 159), w trakcie którego zostali zakwalifikowani, jako osoby zdolne do służby w Rzeczypospolitej Polskiej.
W trakcie postępowania organy powołane przez Prezesa Rady Ministrów (Wojewódzkie Komisje Kwalifikacyjne oraz Centralna Komisja Kwalifikacyjna) oceniały kwalifikacje moralne byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa. Warunkiem zatrudniania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa w organach bezpieczeństwa III RP było uzyskanie pozytywnej opinii Komisji.
Wojewódzka Komisja Kwalifikacyjna wydawała pozytywną opinię o kandydacie w razie stwierdzenia, że odpowiada on wymogom przewidzianym dla funkcjonariusza danej służby lub pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, określonym w ustawach uchwalonych już w III RP oraz powzięcia przekonania, że posiada on kwalifikacje moralne do pełnienia służby, w szczególności zaś że:
1) w toku dotychczasowej służby nie dopuścił się naruszenia prawa,
2) wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób nie naruszający praw i godności innych osób,
3) nie wykorzystywał stanowiska służbowego do celów pozasłużbowych (por. § 8 uchwały Rady Ministrów nr 69 z dnia 21 maja 1990 r.).
Jest to równoznaczne z faktem, że władze RP powołane po 1989 r. oficjalnie uznały, potwierdzając to urzędowym dokumentem, iż część byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa nie naruszało prawa, nie działało przeciwko wolnościom, prawom i godności innych osób oraz nie działało przeciwko wolności Narodu Polskiego.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. kwestionuje i neguje ustalenia komisji i organów kwalifikacyjnych do służby i w sposób arbitralny stwierdza, iż wszyscy byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa, w tym również pozytywnie zaopiniowani i następnie zatrudnieni - przez okres całej swojej służby przed rokiem 1990 działali przeciwko wolności Narodu Polskiego, uprawnieniom i wolnościom innych osób, naruszali prawo i w konsekwencji podlegają sankcji obniżenia emerytury. Takie rozwiązanie stanowi rażącą obrazę zasady zaufania obywatela do państwa i jest przejawem działań organów władzy publicznej pozbawionych całkowicie konsekwencji i odpowiedzialności za wcześniejsze swoje ustalenia i decyzje.
Byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa, którzy zostali pozytywnie zweryfikowani i następnie ponownie zatrudnieni, i którzy przeszli na emeryturę po 1994 roku, nabyli prawo do tego świadczenia w oparciu o przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym z dnia 18 lutego 1994 r., która została ustanowiona przez niepodległe władze RP.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. delegitymizuje ten akt normatywny oraz akty stosowania prawa (decyzje o przyznaniu emerytury) wydane na jej podstawie w stosunku do funkcjonariuszy objętych nowelizacją. W świetle przepisów Konstytucji RP nie ma dla takich działań prawodawczych podstawy ani aksjologicznej, ani normatywnej.
Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż postanowienia ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. naruszają klauzulę ochrony praw słusznie nabytych, albowiem arbitralnie, bez uzasadnienia, pozbawiają one świadczeń osoby, które uzyskały je w sposób przewidziany przepisami prawa ustanowionymi po 1990 roku, w niepodległej III RP.
Prawa słusznie nabyte to przede wszystkim prawa podmiotowe, uzyskane w sposób zgodny z normami prawa (por. orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., sygn. K 3/91). Ponadto funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa posiadali kwalifikacje, w tym również moralne, by zostać dopuszczonymi do służby. Kwalifikacje te zostały potwierdzone przez właściwe Komisje odpowiednimi opiniami. W konsekwencji niedopuszczalne jest stwierdzenie, iż którakolwiek z tych osób otrzymała świadczenie będące bezprawnym przywilejem otrzymanym od władz PRL i związanym z pracą w aparacie bezpieczeństwa.
Uprawnienia, określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym, związane są ze szczególnym statusem funkcjonariuszy oraz z charakterem pełnionej służby. Władze RP zatrudniając po 1990 r. byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa, uznały że osoby te poprzez pryzmat przebiegu całej służby, kwalifikacje i postawę moralną zasługują na zaufanie i są przydatne dla budowania bezpieczeństwa w Polsce po 1990 roku. Niektóre te osoby, po wcieleniu do służby w RP były wielokrotnie nagradzane, wyróżniane, odznaczane oraz awansowane. Postanowienia zaskarżonej ustawy całkowicie niweczą te ustalenia i fakty oraz prowadzą do wniosku, iż były one nieuzasadnione i bezpodstawne.
Zasada ochrony praw nabytych, jak już powyżej zaznaczono, nie ma bezwzględnego charakteru i w pewnych sytuacjach ustawodawca może od niej odstąpić, co prowadzi do zniesienia lub ograniczenia wcześniej uzyskanych uprawnień. Możliwości odstępstw od tej zasady zdefiniowane zostały przede wszystkim w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mają one szczególny charakter i mogą mieć zastosowanie tylko w nadzwyczajnych sytuacjach. Możliwe jest zatem odstąpienie od klauzuli ochrony praw nabytych w nader wyjątkowych, wymienionych poniżej przypadkach:
1) gdy prawa zostały nabyte niesłusznie lub z naruszeniem przepisów prawa (wyrok TK z 12 września 2000 r., sygn. K 1/00);
2) gdy prawa nabyte zostały ustanowione niesprawiedliwie (orzeczenie TK z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90);
3) wycofania się przez ustawodawcę z błędnych unormowań (wyrok TK z 14 lipca 2003 r., sygn. SK 42/01);
4) jeżeli wymaga tego ważny interes społeczny, gospodarczy lub ekonomiczny państwa (tzw. stan wyższej konieczności gospodarczej) (orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91);
5) kolizji klauzuli ochrony praw nabytych z inną konstytucyjną zasadą lub wartością która ma bardziej doniosłe znaczenie (orzeczenie TK z 2 grudnia 1990 r., sygn. K 12/90);
6) potrzeby zachowania równowagi budżetowej (wyrok TK z 9 marca 2004 r., sygn. K 12/02);
7) transformacji ustrojowej i wynikającej z niej zmiany aksjologii i hierarchii wartości państwa, praw i ustroju (por. wyrok TK z 14 lipca 2003 r., sygn. SK 42/01).
Fakt, że w stosunku do zweryfikowanych i następnie ponownie zatrudnionych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa, żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie zachodzi, ostatecznie przesądza o naruszeniu przez ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. art. 2 Konstytucji RP i zawartej w tym przepisie klauzuli ochrony praw słusznie nabytych.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, iż ochrona praw do świadczeń emerytalno-rentowych ma szczególne znaczenie ze względu na ich charakter, albowiem dotyczy osób, które z racji wieku nie są w stanie samodzielnie się utrzymać i tego typu świadczenia stanowią podstawę zabezpieczenia ich egzystencji. Dla ochrony tych praw kluczowe znaczenie ma zasada wzajemności. Pracownik (funkcjonariusz) nabywa świadczenie wskutek przepracowania określonego prawem okresu. Utworzenie dla funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa odrębnego systemu emerytalnego podyktowane było faktem, że zaliczeni zostali oni do grup zawodowych związanych z dużym ryzykiem.
Podobnie jak w innych służbach mundurowych, bycie funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa państwa łączyło się zawsze z nienormowanym czasem pracy, a także z narażeniem na stres, odpowiedzialnością, możliwością wcześniejszego zwolnienia przed osiągnięciem wieku emerytalnego, niezdolnością do służby ze względu na szczególne wymagania zawodowe, zwiększonym ryzykiem śmierci, kalectwa, specyficznym (znacznie zwiększonym) ryzykiem choroby lub wypadku. Specyfika pełnienia służby w tego rodzaju grupach zawodowych przemawia za potrzebą tworzenia dla nich odrębnych systemów emerytalnych, które uwzględniają te szczególne ryzyka zawodowe. Tak jest na całym świecie, bez względu na panujący ustrój polityczny.
II.
Z art. 2 Konstytucji RP wynika także zasada zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa wobec obywatela) oraz stanowionego przez nie prawa i bezpieczeństwa prawnego. Uzupełnia i wspiera ona klauzulę ochrony praw nabytych, z którą jest ściśle powiązana. W konsekwencji naruszenie zasady ochrony praw nabytych zawsze stanowi obrazę klauzuli zaufania (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K 22/99). Państwo prawne budowane jest na zaufaniu do prawa, do jego zdolności ograniczania, rozdzielenia i racjonalizacji władzy państwowej, do zdolności ochrony jednostki przed nadużyciami władzy (M. Wyrzykowski, Komentarz do art. 1 Konstytucji, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, pod red. L. Garlickiego, t. 2, Warszawa 1996 r., s. 34).
Zasada zaufania nakłada na ustawodawcę szczególny obowiązek. Prawo ma być stanowione tak, by te nie stawało się pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się on na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r., sygn. I PRN 34/91). Jej treść można również zredukować do zakazu zastawiania przez przepisy prawne pułapek, formułowania obietnic bez pokrycia, bądź nagłego wycofywania się przez państwo z wcześniej złożonych obietnic (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 65). Realizacja zasady zaufania sprowadza się do ograniczenia swobody działalności prawodawcy i powstrzymania go przed wycofywaniem się z wcześniej podjętych zobowiązań wobec obywateli (wyrok TK z 20 czerwca 2005 r., sygn. K 4/04).
Nie może zejść z pola widzenia, iż zasada zaufania jest wiodącą podstawą stosunku ubezpieczeniowego, opiera się on bowiem na konstrukcji prawnej zaufania i na przeświadczeniu ubezpieczonego, że po spełnieniu określonych warunków (pracy, składki) i po upływie określonego czasu (osiągnięcia wymaganego wieku) ubezpieczony otrzyma określone świadczenia (wyrok TK z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91).
Z zasady zaufania wynika obowiązek państwa do dotrzymywania umów zawartych z obywatelami, co od czasów Hugo Grocjusza uznawane jest za kanon prawa naturalnego (pacta sunt servanda). Umożliwia to przewidywalność postępowania organów państwa. Zweryfikowanie funkcjonariuszy organów ochrony państwa, w trybie określonym w uchwale Rady Ministrów nr 69 z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M P. Nr 20, poz. 159), a następnie ich ponowne zatrudnienie stanowiło swoiste oświadczenie wydane w imieniu RP przez organy władzy publicznej, iż osoby takie są pełnoprawnymi obywatelami państwa i że będą oni traktowani w identyczny sposób, jak pozostali funkcjonariusze służb powstałych po 1990 roku. Nie można tego rozumieć inaczej.
Z kolei byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa zobowiązali się służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli (fragment roty przysięgi ? por. art. 17 ustawy o UOP lub odpowiednie, identycznie brzmiące, przepisy ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, czy ustawy o BOR). Funkcjonariusze, którzy przeszli na emeryturę, wywiązali się w pełni ze swoich obowiązków, w przeciwnym wypadku nie uzyskaliby prawa do tego świadczenia.
Kwestionowana ustawa z 23 stycznia 2009 r., po blisko dwudziestu latach, narusza postanowienia tej szczególnej umowy, albowiem prowadzi do nieuzasadnionego wniosku, że zweryfikowani funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa byli nieprzydatni państwu polskiemu, że ze swoich obowiązków wywiązywali się nierzetelnie i niegodnie oraz przede wszystkim ich działalność przed 1990 rokiem godziła w dążenia niepodległościowe, była sprzeczna z prawem i naruszała prawa oraz wolności innych osób.
W konsekwencji, państwo polskie wycofuje się z obietnicy pełnego, uzasadnionego i sprawiedliwego zabezpieczenia emerytalnego w stosunku do funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa, którzy przed 1990 rokiem pełnili służbę w tych strukturach.
Pozytywnie zweryfikowani funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa. mają uzasadnione prawo oczekiwać, iż Państwo Polskie, nie uzna ich ? pomimo, że nie zostali skazani prawomocnym wyrokiem sądowym ? za osoby, które przed rokiem 1990 popełniły jakiekolwiek przestępstwa, zbrodnie, delikty ? również kwalifikowane w oparciu o obecnie obowiązujące normy prawne i moralne.
Zaskarżona ustawa prowadzi do wniosku, iż władze RP wycofują się z wydanych w 1990 roku opinii Komisji Kwalifikacyjnych, które stwierdzały, że pozytywnie zweryfikowani funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa posiadają kwalifikacje moralne, by służyć w RP, nie naruszyli prawa, nie działali w sposób godzący w prawa, wolności i godność innych osób itp.
III.
Z zasady lojalności państwa wobec obywatela wynika zakaz tworzenia rażąco niesprawiedliwych przepisów prawa (wyrok TK z 29 czerwca 2005 r., sygn. SK 34/04). Tymczasem ustawodawca, uchwalając ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r., bez jakiegokolwiek postępowania sprawdzającego, uznał, że wszystkie osoby pełniące służbę w organach bezpieczeństwa państwa, bez żadnego wyjątku, nie zasługują na uprawnienia zawarte w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym. Jest to klasyczny przykład zastosowania odpowiedzialności zbiorowej.
Innymi słowy pozytywnie zweryfikowani funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa, którzy następnie zostali ponownie zatrudnieni, zostali zrównani w statusie prawnym z funkcjonariuszami, którzy nie poddali się weryfikacji bądź jej nie przeszli. Równocześnie, przysługujące im świadczenia emerytalne uległy ograniczeniu w porównaniu do uprawnień funkcjonariuszy, którzy rozpoczęli służbę po 1990 roku. Stanowi to również rażące naruszenie zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji (o czym w dalszej części wniosku).
Ustawa zmieniająca wprowadza domniemanie winy, które skutkuje automatycznym ograniczeniem praw emerytalnych byłym funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa. Innymi słowy, uchwalone zmiany prowadzą do powstania dotkliwych dolegliwości prawnych i finansowych wobec byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa za służbę lub pracę legalną w czasie jej wykonywana.
Ustawodawca wprost założył, że wszyscy funkcjonariusze odbywający służbę przed 1990 rokiem byli przestępcami i że nie należą im się żadne uprawnienia. Domniemanie to może być obalone tylko w jednym, bardzo wąsko zakreślonym przypadku, mianowicie gdy funkcjonariusz udowodni, że działał na rzecz niepodległości państwa.
Wprowadzenie odpowiedzialności zbiorowej, naruszenie zasady domniemania niewinności, jest niedopuszczalne w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i stanowi obrazę art. 2 Konstytucji. Wina, ze swojej istoty, ma zawsze charakter indywidualny, należy ją udowodnić i dopiero wtedy można w stosunku do sprawcy zastosować określone konsekwencje i dolegliwości (sankcje). Wydaje się, że tego rodzaju sankcja mogłaby być ewentualnie zastosowana jako kara dodatkowa (środek karny), o ile byłaby orzeczona przez niezawisły sąd za popełnienie określonego przestępstwa, oczywiście o ile taki środek karny byłby wymieniony w kodeksowym katalogu. Tylko pod takim warunkiem opisane rozwiązanie prawne mogłoby być uznane za zgodne z ustawą zasadniczą. Tymczasem rozwiązanie przewidziane ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. nosi wyraźne znamiona represyjności.
IV.
Uchwalone przepisy wprowadzają jeszcze jedną instytucję, nie tyle obcą prawu karnemu, co będącą absolutnym wyjątkiem. Mianowicie kwestionowanymi zapisami ustawodawca przewiduje odpowiedzialność zbiorową, co stanowi również naruszanie zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej expressis verbis w art. 2 Konstytucji RP.
Założeniem tej klauzuli jest jednakowe traktowanie wszystkich podmiotów znajdujących się w obrębie danej klasy. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r., wbrew twierdzeniom jej twórców, jest daleka od realizacji zasady sprawiedliwości społecznej. W stosunku do zweryfikowanych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa, a następnie ponownie zatrudnionych, należy ją raczej postrzegać jako formę nieuzasadnionych i nieusprawiedliwionych represji. Zasada sprawiedliwości społecznej jest podstawowym założeniem systemu ubezpieczeń społecznych. Występuje przede wszystkim w postaci formuły przyznawania świadczeń wg pracy (głównie w stosunku do emerytów), lecz także podziału ich wg potrzeb (w szczególności w stosunku do osób pobierających renty inwalidzkie, renty rodzinne, renty powypadkowe (orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91).
Rażąco niesprawiedliwym jest pozbawianie świadczeń emerytalnych osób, które wykonywały swoją pracę związaną z pewnymi uprawnieniami z zakresu zabezpieczenia społecznego i które zakończyły służbę w organach bezpieczeństwa państwa po roku 1990, a wobec których służba przed rokiem 1990 nie budziła żadnych wątpliwości natury prawnej i etycznej (zostały pozytywnie zweryfikowane). Poprzez pozytywną weryfikację władze publiczne uznały, że funkcjonariusz przed rokiem 1990 wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób, który nie dyskwalifikuje go w jakikolwiek sposób.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. drastycznie obniża wymiar podstawy emerytury z 2,6% do 0,7%. Jest to równoznaczne z zakwalifikowaniem okresu służby w organach bezpieczeństwa państwa przed rokiem 1990, jako okresu nieskładkowego. Ustawodawca traktuje wszystkich byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa tak, jakby przed 1990 rokiem nie świadczyli oni jakiejkolwiek pracy. Ustawa nie próbuje zrównać byłych funkcjonariuszy z innymi, korzystającymi z powszechnego systemu emerytalnego (przelicznik 1,3), co mogłoby ewentualnie próbować zachować pozory ?cofnięcia przywilejów?, ale spycha ich do pozycji zdecydowanie poniżej powszechnego systemu emerytalnego (przelicznik 0,7), co jest już nawet nie zakamuflowaną, ale najzupełniej jawną represją.
Z przepisu art. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wynika nakaz traktowania okresów służby, jako okresów składkowych ? w myśl przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Regulacje ustawy zmieniającej są sprzeczne z przedstawionymi powyżej przepisami ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż przerywają ustanowioną wcześniej zasadę ciągłości oraz traktują okresy służby przed 1990 rokiem jak okresy nieskładkowe.
Reforma, obok pozbawienia uprawnień emerytalnych byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa, kilka razy obniża wysokość należnych im świadczeń. Czyni to w obrębie grupy określonej w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów, bez uwzględnienia faktu, iż w tej klasie adresatów znajdują się różne grupy byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa.
V.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. budzi bardzo poważne wątpliwości w zakresie jej zgodności z art. 10 Konstytucji RP i wynikającymi z niego zasadami podziału i równoważenia się władzy ustawodawczej (Sejm, Senat), wykonawczej (Prezydent RP i Rada Ministrów) oraz sądowniczej (Sądy i Trybunały). Działalność państwa została podzielona na trzy sfery, które zostały przypisane poszczególnym organom władzy publicznej.
W zakresie właściwości władzy ustawodawczej mieści się stanowienie prawa, tj. generalnych i abstrakcyjnych reguł postępowania. Zadaniem egzekutywy jest wykonanie ustaw uchwalonych przez parlament. Natomiast do kompetencji władzy sądowniczej należy sprawowanie wymiaru sprawiedliwości (art. 175 Konstytucji RP), rozumiane jako rozstrzyganie sporów prawnych, wymierzanie sprawiedliwości i kar.
O ile separacja władzy wykonawczej od ustawodawczej ma charakter funkcjonalny i w konsekwencji kompetencje poszczególnych organów zazębiają się, o tyle ustrojodawca oddzielił władzę sądowniczą bardzo precyzyjne wyznaczoną granicą i ustanowił mechanizmy mające na celu jej zabezpieczenie przed ingerencją pozostałych władz.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r., zdaniem wnioskodawców, rażąco narusza art. 10 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadę podziału władzy, gdyż przy jej pomocy ustawodawca wymierzył zbiorową karę wszystkim osobom, które były funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa przed 1990 rokiem. Przesądzający charakter ma przy tym sam fakt służby, bez względy na wykonywane zadania w legalnych organach państwa, uznanego powszechnie na arenie międzynarodowej. W ten sposób Sejm i Senat wkroczyły w sferę władztwa publicznego konstytucyjnie zastrzeżoną dla organów władzy sądowniczej. Zostało to uczynione bez przeprowadzonego postępowania sprawdzającego i weryfikującego zasadność, adekwatność, legalność, słuszność oraz proporcjonalność wymierzonej sankcji.
W sposób zupełnie nieuprawniony, ustawodawca przyjął a priori, iż wszyscy funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa stosowali bezprawne metody, naruszali podstawowe prawa człowieka (...) popełniali zbrodnie (tak w preambule do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r.) i uznał, że należy zastosować w stosunku do nich środki represyjne. Pozostaje to w rażącej sprzeczności z ustaleniami komisji kwalifikacyjnych działających na podstawie przytoczonej już uchwały Rady Ministrów nr 69 z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, pod przewodnictwem Tadeusza Mazowieckiego.
Zgodnie z zasadami obowiązującymi w państwach demokratycznych (art. 2 Konstytucji) oraz art. 42 ustawy zasadniczej - zastosowanie jakiejkolwiek sankcji (dolegliwości) musi być uzasadnione i poprzedzone udowodnieniem winy oraz może to być uczynione tylko i wyłącznie przez niezawisły i bezstronny sąd (art. 45 Konstytucji RP).
Nie da się ukryć, iż w przypadku ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. ustawodawca bezpodstawnie uzurpuje sobie rolę sądu i sankcjonuje bezprawie (zwrot użyty w preambule do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r.), które zostało wyrządzone wobec organizacji i osób broniących niepodległości i demokracji (tamże). Takie działanie jest dopuszczalne, wyłącznie w przypadku sądów orzekających karę wobec indywidualnie oznaczonych osób, które popełniły określony czyn zabroniony przez ustawę karną.
Zdaniem wnioskodawców, uchwalone przepisy stanowią w istocie niedopuszczalny odwet na wszystkich osobach pełniących wówczas służbę za niegodziwości popełnione przez niektórych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa.
W konsekwencji ustawodawca opierając się na zasadzie odpowiedzialności zbiorowej wymierza wszystkim byłym funkcjonariuszom sankcję, niezależnie od tego, czy są oni odpowiedzialni za popełnienie jakichkolwiek czynów sprzecznych z prawem, naruszających godność człowieka lub nagannych moralnie. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne jest stosowanie odpowiedzialności zbiorowej. Cywilizowane prawo przesądza, iż wina ma zawsze charakter indywidualny.
Występek lub zbrodnia mogą być popełnione przez osoby, a nie przez organy władzy, czy też przez określone służby. Fakt przynależności do legalnie działających w PRL służb, nie przesądza automatycznie o tym, że określona osoba popełniła przestępstwo i że należy zastosować wobec niej jakiekolwiek środki odwetowe. Ponadto w systemach demokratycznych wymierzanie sprawiedliwości i w konsekwencji wymierzanie kar i sankcji zastrzeżone jest tylko i wyłącznie dla niezawisłych i niezależnych organów władzy sądowniczej. Inne rozwiązanie godzi w istotę tego reżimu oraz w samo jądro zasady podziału i równoważenia się władzy.
Preambuła zaskarżonej ustawy, dodana na etapie prac senackich (zob. uchwała Senatu z dnia 15 stycznia 2009 r.), świadczy o odwetowym charakterze ustawy zmieniającej. Wynika z niej, że prawodawca samodzielnie i ostatecznie (bez możliwości sądowej weryfikacji) przesądził o przestępczym charakterze działalności funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa. Uznając, że system władzy komunistycznej opierał się głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa państwa, spełniającej w istocie funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne metody, naruszające podstawowe prawa człowieka. Ustawodawca w ten sposób nieudolnie próbuje uczynić zadość zasadzie sprawiedliwości społecznej poprzez ustanowienie zbiorowej kary. Nie dość, że owa ?sprawiedliwość społeczna? jest opacznie i wadliwie rozumiana, to jeszcze próby jej urzeczywistniania mają charakter dysfunkcjonalny i prowadzą do powstania patologii w systemie prawa.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. jest bezprawnym i nieuzasadnionym narzędziem represji skierowanym przeciwko zweryfikowanym funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa i tym, którzy pełnili w tych organach ponownie należycie służbę.
Ustawodawca nie tylko narusza zasadę trójpodziału władz, wkraczając w konstytucyjne uprawnienia władzy sądowniczej, ale próbuje przy pomocy aktu prawnego, jego preambuły i części artykułowanej, przesądzić prawdy historyczne, kreować rzeczywistość. Należy z całą mocą podkreślić, że część twierdzeń zawartych w preambule przesądza to, co jest dopiero przedmiotem rozpoznawania przez sąd w procesie gen. W. Jaruzelskiego i innych (sprawa sygn. II K 323/07 zawisła przed Sądem Okręgowym w Warszawie). Z kolei przepisy części artykułowanej wymierzają, przed decyzją niezawisłego sądu, karę wszystkim członkom WRON oraz wdowom po zmarłych członkach WRON (11 osób).
Warto w tym miejscu zauważyć, że WRON podjęła działalność już po wprowadzeniu stanu wojennego i była instytucją nie mającą wpływu na jego przygotowanie i przeprowadzenie. Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej Sejmu RP przez 5 lat prowadziła w tej sprawie dochodzenie. Przestudiowano wiele dokumentów ze źródeł krajowych i zagranicznych, komisja zapoznała się z różnymi ekspertyzami prawniczymi i naukowo-historycznymi, przesłuchała wielu świadków, a więc dysponowała ogromną wiedzą na temat przygotowania i wprowadzenia stanu wojennego. Na tej podstawie wystąpiła do Sejmu z propozycją umorzenia całej sprawy. W dniu 23 października 1996 r. Sejm przyjął wniosek Komisji i podjął stosowną uchwałę o umorzeniu postępowania.
VI.
W nauce prawa konstytucyjnego wskazuje się, iż do ograniczenia praw i wolności określonych w ustawach ma zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który statuuje odpowiednie przesłanki (K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 199; ponadto L. Garlicki, Komentarz do art. 31 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. l, s. 27). Oznacza to, iż ograniczenie prawa do emerytury może nastąpić:
1) tylko w drodze ustawy,
2) gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa,
3) dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo praw i wolności innych osób,
4) ograniczenia nie mogą naruszyć istoty prawa lub wolności.
Aby ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. była zgodna z Konstytucją RP w stosunku do zweryfikowanych funkcjonariuszy zatrudnionych w organach bezpieczeństwa państwa - musiałaby spełniać wszystkie te przesłanki łącznie. Nie da się ukryć, iż w rzeczywistości ustawodawca zrealizował tylko pierwszą z nich, albowiem w tym przedmiocie została dochowana forma ustawy. Opiniowane zmiany z pewnością nie są konieczne w demokratycznym państwie prawa, nie zachodzi również potrzeba ochrony wartości wymienionych w pkt. 3, a sama ustawa narusza istotę prawa do emerytury i związanych z nim uprawnień, gdyż rażąco zmniejsza podstawę ich wymiaru.
Opiniowane zmiany, co więcej, są w rażącej sprzeczności z dyrektywą wynikającą z rezolucji Rady Europy nr 1096 (z dnia 3 czerwca 1996 r.) w sprawie środków służących likwidacji spuścizny po totalitarnych systemach komunistycznych oraz ze związanymi z tym dokumentem "Wytycznymi mającymi zapewnić zgodność ustaw lustracyjnych i podobnych środków administracyjnych z wymogami państwa opartego na rządach prawa", zalecającymi zakończenie rozliczeń z okresem komunistycznym w okresie lat 10, który to termin minął 10 lat temu.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. jest sprzeczna z zasadą proporcjonalności, która została wyinterpretowana przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 oraz z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej (por. np. orzeczenie TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/91).
Zasada proporcjonalności sprowadza się do tego, że ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi więc być to ograniczenie racjonalne. Istotą tej reguły jest uznanie, że ustawodawca nie może tworzyć ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza naruszających proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma podlegać ochronie. W konsekwencji każda ustawa, w tym również ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r., musi spełniać trzy zasadnicze kryteria: przydatności, konieczności, adekwatności (proporcjonalności sensu stricte).
Zaskarżona ustawa stanowi bardzo poważne ograniczenie uprawnień emerytalnych zweryfikowanych funkcjonariuszy i następnie ponownie zatrudnionych. Działania prawodawcy w tym przypadku są "niezrozumiale intensywne" (por. wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07) i nadmiernie uciążliwe dla części adresatów nowelizowanych przepisów.
Wprowadzone zmiany stanowią wygórowaną sankcję w stosunku do osób, którym nie sposób zarzucić jakiekolwiek przewinienia, z wyjątkiem tego, że byli funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa przed 1990 rokiem. Jednakże, co trzeba podkreślić, w trakcie pełnienia służby nie dopuścili się popełnienia jakiegokolwiek występku, zbrodni, deliktu, czy innego czynu zasługującego na potępienie (fakt ten został potwierdzony pozytywnymi opiniami komisji kwalifikacyjnych). Brak jakiegokolwiek uzasadnienia i celowości obniżenia emerytur zweryfikowanym i ponownie zatrudnionym funkcjonariuszom przesądza o rażącym naruszeniu zasady proporcjonalności.
Na marginesie można zwrócić uwagę, iż nadmierna dolegliwość, niewspółmierność i brak proporcjonalności były podstawowymi przesłankami stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (wyrok TK z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07).
VII.
Równość (wobec prawa), o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oznacza, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, iż wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących jak i faworyzujących (orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87). Cechą istotną przesądzającą o podobieństwie, czy też identyczności podmiotów prawa do emerytury mundurowej jest fakt pełnienia przez te osoby służby mundurowej (wojskowej, policyjnej itd.). Jeśli więc mamy do czynienia z kategorią podmiotów podobnych pod względem jakiejś cechy, to nie można ich różnicować w zakresie związanym z tą cechą.
Zasada równości oznacza, że nie można różnicować podmiotów z powodów irrelewantnych (nieistotnych). Można jednak traktować podmioty prawa różnie, jeśli różnią się jakąś cechą istotną (relewantną). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego argumenty uzasadniające odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą:
1) mieć charakter relewantny, czyli mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści (zróżnicowanie musi więc być racjonalnie uzasadnione),
2) mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma to zróżnicowanie podmiotów służyć musi być proporcjonalna do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych,
3) mieć związek z innymi wartościami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04).
Artykuł 32 Konstytucji RP wyraża zasadę równości i wynikający z niej zakaz dyskryminacji. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa (...) polega na tym, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87). W ujęciu normatywnym klauzula ta sprowadza się do nakazu traktowania podmiotów podobnych w podobny sposób i zakaz traktowania podobnie podmiotów, które się od siebie różnią. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. obydwie te reguły narusza.
Ustawa zmieniająca różnicuje status funkcjonariuszy, którzy zostali pozytywnie zweryfikowani, a następnie ponownie zatrudnieni i tych którzy nie pełnili służby w organach ochrony państwa przed rokiem 1990. Tego typu dywersyfikacja statusu prawnego emerytów nie znajduje uzasadnienia, albowiem obie grupy funkcjonariuszy charakteryzują się tymi samymi cechami i nie ma żadnych istotnych przesłanek mogących stanowić podstawę rozróżnienia tych grup.
Zróżnicowanie statusu prawnego w zakresie świadczeń emerytalnych polega na tym, że dla tych pierwszych emerytura wynosi 0,7% podstawy - za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944 - 1990 (art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym po nowelizacji), natomiast dla funkcjonariuszy zatrudnionych po raz pierwszy w służbach po 1990 roku podstawa wymiaru emerytury wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta o 2,6 % podstawy wymiaru - za każdy dalszy rok tej służby (art. 15 ustawy o zabezpieczeniu emerytalnym).
W konsekwencji, po wysłużeniu równego okresu przez zweryfikowanego funkcjonariusza, następnie ponownie zatrudnionego i funkcjonariusza zatrudnionego po raz pierwszy w służbach po roku 1990 - emerytura tego pierwszego będzie znacznie niższa. Nie ma podstaw i uzasadnienia dla takiego rozróżnienia statusu prawnego osób zatrudnionych w organach bezpieczeństwa państwa.
W drugim ujęciu zasada równości wobec prawa sprowadza się do reguły, która zakazuje identycznego traktowania osób znajdujących się w różnych sytuacjach (charakteryzujących się różnymi cechami istotnymi). Można ją sprowadzić do sylogizmu o treści: osoby różniące się należy traktować inaczej. Ustawodawca, uchwalając ustawę zmieniającą potraktował w identyczny sposób wszystkich funkcjonariuszy dawnych organów bezpieczeństwa niezależnie od tego, czy zostali oni zweryfikowani, czy też nie poddali się weryfikacji, czy też weryfikacji nie przeszli.
Wszyscy zweryfikowani i ponownie zatrudnieni funkcjonariusze przez cały okres swojej służby byli osobami o wysokich kwalifikacjach moralnych, nie popełnili przestępstwa, ich działalność nie godziła w prawa, wolności i godność człowieka. Nie wszyscy byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa prześladowali opozycję polityczną, zwalczali Kościół Katolicki, podejmowali działania niweczące dążenia Narodu do wolności itp. Przecież funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa byli np. szyfranci obsługujący szyfry polskich placówek dyplomatycznych, czy łączność urzędową itp. Za funkcjonariuszy SB uznano w 1990 r.- niejako z mocą wsteczną - oficerów wywiadu, czy kontrwywiadu, pracujących niejednokrotnie z narażeniem życia dla ochrony interesów nie tylko PRL, ale często także indywidualnych polskich interesów narodowych (np. na Śląsku). W świetle polskiego prawa ustanowionego po 1990 roku i przede wszystkim opinii wydanych przez Komisje kwalifikacyjne, pozytywnie zweryfikowani funkcjonariusze należą właśnie do tej grupy osób.
Zaskarżona ustawa nie rozróżnia osób, które uzyskały świadczenia emerytalne po i przed 1990 rokiem. Wszyscy funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa ponownie zatrudnieni uzyskali prawo do emerytury po 1990 roku, tj. w okresie, kiedy suwerenne i niezależne władze RP decydowały kto powinien uzyskać świadczenia emerytalne, jaka jest jego wysokość, jakie powinien spełnić przesłanki i jakie będą związane z tym uprawnienia.
O stworzonym po 1990 roku systemie emerytalnym nie można powiedzieć, iż jest on niesprawiedliwy i że jest postkomunistycznym reliktem.
Naruszeniem art. 32 Konstytucji RP i zawartej w nim zasady równości jest fakt, iż ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. identycznie traktuje funkcjonariuszy:
1) którzy zostali zweryfikowani oraz którzy weryfikacji nie przeszli bądź się jej nie poddali oraz tych
2) którzy przeszli na emeryturę przed i po 1990 r.
Wobec powyższego, ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145) jest w całości niezgodna z art. 2, art. 10, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wspomnieć także należy, iż naruszone ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. zasady znajdują swoje potwierdzenie także w, wiążących Rzeczpospolitą Polską, przepisach zawartych w umowach międzynarodowych oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności wnosimy o stwierdzenie niezgodności w całości zaskarżonej ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 145) z Konstytucją RP.
Załączniki:
- 5 odpisów wniosku.