Warszawa, 6 listopada 2008 r.

Opinia
o projekcie ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
zawarta w druku nr 1140

Opiniowany projekt ustawy przewiduje, co do zasady, obniżenie wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej członkom Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego oraz osobom służącym w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, a także wymiaru renty rodzinnej rodzinom wymienionych osób. Zasada ta ma jednak nie dotyczyć tych funkcjonariuszy bezpieczeństwa, którzy w latach 1944-1990 bez wiedzy swoich przełożonych współpracowali z działaczami organizacji działających na rzecz niepodległości Polski. Ponownego ustalenia prawa do świadczeń oraz jego wysokości mają dokonać organy emerytalne służb mundurowych, przy czym wskazania osób, których dotyczy to obniżenie i okresów ich służby w organach bezpieczeństwa ma dokonać Instytut Pamięci Narodowej na podstawie posiadanych akt osobowych byłych funkcjonariuszy. Projekt ustawy przewiduje ponadto okres 30 dni po jej ogłoszeniu na jej wejście w życie, jak i zasadę, iż decyzje o utracie prawa do świadczenia lub o zmianie wysokości świadczenia staną się skuteczne dopiero z dniem 1 stycznia 2010 r.

Należy stwierdzić, iż opiniowany projekt ustawy nie jest pierwszą ingerencją ustawodawcy w obowiązujące przepisy emerytalne czy rentowe skutkujące obniżeniem wysokości wypłacanego świadczenia emerytalnego. Z sytuacją taką mieliśmy już do czynienia w przeszłości, w szczególności w przypadku ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206 i Nr 66, poz. 390) oraz ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450), na mocy której doszło przede wszystkim do zniesienia szczególnych przywilejów emerytalno-rentowych osób zajmujących kierownicze stanowiska w organach PZPR, ZSL i SD oraz w centralnych organach organizacji spółdzielczych. Przywołanie tych ustaw, chociaż nie tylko ich, ma istotne znaczenie, gdyż były ona przedmiotem oceny ze strony Trybunału Konstytucyjnego (odpowiednio: orzeczenie z 22 sierpnia 1990 r. w sprawie o sygn. akt K 7/90 oraz orzeczenie z 11 lutego 1992 r. w sprawie o sygn. akt K 14/91). Nie mam przy tym wątpliwości co do tego, że chociaż Trybunał sformułował te uwagi na długo przed uchwaleniem i wejściem w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., w całej pełni zachowują one aktualność również dzisiaj.

Posiadanie decyzji o przyznaniu emerytury czy renty oznacza, że jest to prawo nabyte. Prawa z ubezpieczenia społecznego są przy tym prawami nabywanymi często przez długi czas, stopniowo. Szczególność tej ochrony wynika również z faktu, iż z reguły odnoszą się one do osób, którym z racji na wiek czy stan zdrowia trudno jest dostosować się do nowych okoliczności, w tym zwłaszcza do nowej sytuacji prawnej. Z zasady są też prawami nabytymi słusznie i dlatego podlegają też intensywnej ochronie konstytucyjnej (por. L. Garlicki, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 2000 roku, "Przegląd Sądowy" 2001, nr 9, s. 94). W przeciwieństwie do innych praw nabytych ich ochrona nie wynika przy tym wyłącznie z zasady państwa prawnego, lecz już w minionym okresie Trybunał wywodził ją z art. 18 Konstytucji PRL, następnie z art. 7 przepisów utrzymanych w mocy, wreszcie dzisiaj znajduje ona swoją podstawę w art. 64 ust. 2 (szerzej por. M. Jackowski, Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Warszawa 2008, s. 117).

W literaturze przedmiotu Mirosław Wyrzykowski słusznie wskazuje, iż "Zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru bezwzględnego czyli absolutnego ("relatywizm zasady ochrony praw nabytych")" (por. M. Wyrzykowski, Uwaga 32 do art. 1 Przepisów utrzymanych w mocy, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. L. Garlicki, Warszawa 1995). Nie oznacza dlatego ich nienaruszalności, co odnosi się również do praw z ubezpieczenia społecznego (por. M. Jackowski, Ochrona ..., op. cit., s. 123). Trybunał Konstytucyjny uznał dlatego, iż są pewne okoliczności, w których muszą one ustąpić przed innymi wartościami. Z sytuacją taką w szczególności będziemy mieć do czynienia w przypadku zmiany ustroju państwa i kryzysu gospodarczego.

Dla dalszego wywodu opinii znaczenie ma zagadnienie transformacji ustroju państwa powodujące zmianę aksjologicznych podstaw systemu prawa i hierarchii wartości. Jak podkreślał Tadeusz Zieliński, "prawa podmiotowe ustanowione w poprzedniej formacji ustrojowej są w zasadzie niepodważalne rebus sic stantibus, tj. przy założeniu niezmienności ich aksjologicznych racji i aktualności w nowym układzie stosunków społecznych i ekonomicznych" (por. T. Zieliński, Ochrona praw nabytych - zasada państwa prawnego, "Państwo i Prawo"1992, z.3., s.17). Transformacje sprawiła, iż w nowej rzeczywistości opartej o inne wartości przywileje prominenckie uznać należy za prawa, które nie zostały nabyte słusznie. Stanowiły ponadto ich faworyzujące uprzywilejowanie, które nie znajdowało uzasadnienia w żadnych ważnych powodach społecznych. Ich likwidacja musiała być zatem odebrana jako słuszna i zgodna z poczuciem sprawiedliwości. Trybunał Konstytucyjny w szczególności podkreślił, iż "sprawiedliwość jako cecha dotycząca skarżonych przepisów wymaga uwzględnienia historycznych losów społeczeństwa polskiego w latach 1944-1956, gdy <<podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane>> (Preambuła do Konstytucji)" (por. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2003 r. w sprawie o sygn. akt SK 42/01). Zróżnicowanie wysokości świadczeń emerytalnych i rentowych może mieć bowiem miejsce z uwagi na dwa podstawowe kryteria: wkład pracy (wyrażający się w wysokości wynagrodzenia i wysokości składki na fundusz ubezpieczeń społecznych) i długość okresu zatrudnienia. Zdaniem Leszka Garlickiego, który podzielał ten pogląd, wskazane uprzywilejowanie naruszało również konstytucyjną zasadę równości (szerzej zob. L. Garlicki, Glosa do orzeczenia TK z 22 VIII 1990, K 7/90, "Państwo i Prawo" 1991, z. 1, s. 115).

Znaczenie przywołanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dla opinii polega właśnie na tym, że wyraźnie uznał on, że w przypadku praw niesłusznie nabytych prawa te nie powinny podlegać ochronie i państwo prawa nie może ich bronić. Trybunał nie ma wątpliwości, że ustawodawca może negatywnie oceniać wcześniejsze rozwiązania legislacyjne. Jeszcze przed wejściem w życie obowiązującej Konstytucji Trybunał Konstytucyjny stwierdzał, iż zasada sprawiedliwości społecznej ma pierwszeństwo przed zasadami wyprowadzanymi z zasady państwa prawnego, takimi jak m. in. ochrona praw nabytych czy zaufanie obywateli do państwa (por. Orzeczenie TK z 4 grudnia 1990 r. w sprawie o sygn. akt K 12/90 oraz orzeczenie TK z 12 kwietnia 1994 r. w sprawie o sygn. akt U 6/93). Dlatego też skoro z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej, jak i równości, nie znajduje racji sytuacja, w której osoby represjonujące w przeszłości społeczeństwo dzisiaj otrzymują wyższe świadczenia emerytalne czy rentowe w porównaniu z osobami, których represje te dotykały, zmniejszenie wysokości emerytur czy rent osobom wskazanym w projekcie opiniowanej ustawy wydaje się być w świetle zasady państwa prawnego dopuszczalne. Dzieje się tak pomimo bardzo słusznej uwagi Wacława Szuberta, iż należy "zachować dużą ostrożność w usprawiedliwianiu naruszania praw nabytych ze względu na zasadę sprawiedliwości społecznej, ponieważ jest ona trudna do zobiektywizowania i bywa różnie pojmowana w różnych środowiskach społecznych (zwłaszcza w odniesieniu do wymiaru rent i emerytur, który stanowi wypadkową rozmaitych kryteriów i podlega złożonej dyferencjacji)" (por. W. Szubert, Prawo emerytalne przed Trybunałem Konstytucyjnym, "Przegląd Sądowy 1992, nr 10, s. 11). Osoby odbierające innym godność nie mogą zatem znajdować się w lepszej sytuacji niż ci, których jej pozbawiano. Jak słusznie podkreśla bowiem (za Leszkiem Garlickim) Michał Jackowski, "Stosowanie art. 2 Konstytucji RP tylko w aspekcie zasady ochrony praw nabytych, bez jednoczesnego uwzględnienia słuszności wynikającej z zasady sprawiedliwości społecznej, byłoby wybiórcze i tym samym niedopuszczalne" (por. M. Jackowski, Ochrona ..., op. cit., s. 94).

Generalnie obniżenie wymiaru emerytur czy ren inwalidzkich przynajmniej części osób wskazanych w projekcie opiniowanej ustawy, jako pewna zasada postępowania, a w każdym razie kierunek przyjmowanych rozwiązań, nie budzi dlatego zastrzeżeń konstytucyjnych. Nie oznacza to jednak, że nie pojawiają się, w moim przekonaniu, pewne wątpliwości.

Pierwsza dotyczy obniżenia wysokości świadczeń emerytalno-rentowych członkom Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego. Zgodnie z art. 1 projektu opiniowanej ustawy po dodaniu w ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 66 z późniejszymi zmianami) art. 15b, członkowie Rady mają mieć wyliczaną nowa wysokość emerytury przy zastosowaniu nowego wskaźnika 0,7 % podstawy wymiaru za każdy rok służby w Wojsku Polskim po dniu 8 maja 1945 r. Oznacza to, że negatywnej ocenie poddawana jest cała służba tych osób w wojsku, a nie tylko krótki okres od nocy z 12 na 13 grudnia 1981 r. do 22 lipca 1983 r., a więc od momentu kiedy została utworzona Wojskowa Rada Ocalenia Narodowego do jej rozwiązania. Nie uważam, aby proponowana regulacja mogła być uznana za zgodną z Konstytucją. Ustawodawca w szczególności stawia bowiem na równi wieloletni okres służby tych osób w Wojsku Polskim przed wejściem w skład Rady, jak i później, gdy część z nich aktywnie uczestniczyła w doprowadzeniu do rozmów okrągłego stołu i uczestniczyła w jego pracach, z okresem ich funkcjonowania w Radzie. Sankcja obniżenia wysokości emerytury czy renty inwalidzkiej za członkostwo w organie, który (jako niekonstytucyjny oraz z uwagi na pełnioną rolę w stanie wojennym) w nowej rzeczywistości ustrojowej oceniany jest negatywnie, obejmuje więc także wiele wcześniejszych, ale i późniejszych lat służby w wojsku. Sama służba w Wojsku Polskim nie jest natomiast i nie może stanowić podstawy do obniżenia wysokości podstawy obliczanego świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Wręcz przeciwnie, wojsko cieszy się nieodmiennie bardzo wysokim zaufaniem społecznym i to niezależnie od ustroju społeczno-politycznego. Proponowana regulacja narusza dlatego, moim zdaniem, wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadę równości. Skoro służba w Wojsku Polskim przed wprowadzeniem stanu wojennego i utworzeniem Rady Ocalenia Narodowego, jak i po jego zniesieniu i rozwiązaniu Rady nie jest sama w sobie powodem do obniżenia wysokości podstawy wymiaru emerytury, to nie powinna być obniżana z uwagi na wchodzenie w skład Rady.

Po drugie, należy rozważać, czy proponowane rozwiązanie nie narusza zasady proporcjonalności z art. 2 Konstytucji, jak i proporcjonalności sensu stricte z art. 31 ust. 3 (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt K 8/07, w którym Trybunał podkreśla, iż z naruszeniem proporcjonalności można mieć do czynienia zarówno na gruncie art. 31 ust. 3, jak i art. 2, a także obu tych wzorców konstytucyjnych jednocześnie). Trzeba zastanowić się bowiem, czy nie jest to "niezrozumiale intensywne działanie ustawodawcy", co stanowi przedmiot badania Trybunału w przypadku zarzutu nieproporcjonalności regulacji. Jest to zatem pytanie o adekwatność dolegliwości regulacji. Odpowiedź na nie jest zdecydowanie najtrudniejsza, gdyż nie sposób, a w każdym razie szalenie trudno, w moim przekonaniu, udzielać jej bez pewnego emocjonalnego zaangażowania. Zwracam jednak na to uwagę, gdyż Trybunał Konstytucyjny właśnie w przywołanym wyroku w sprawie K 8/07, dotyczącym składania oświadczeń majątkowych, szczególnie mocno podkreślał problem surowości ustanawianej sankcji jako elementu naruszającego konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Jestem zdania, że w przypadku wielu osób, którym w następstwie wejścia w życie proponowanych w projekcie ustawy rozwiązań, zostanie obniżona emerytura, renta inwalidzka bądź renta rodzinna, można będzie mówić o nadmiernej surowości tej sankcji.

Trzecia wątpliwość wynika z jednakowego traktowania wszystkich funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa przed 1990 r., bez względu na to, czym się w swojej pracy zajmowali i jakich metod używali. A przecież nie wszyscy prześladowali opozycję polityczną czy Kościół Katolicki i nie wszyscy łamali prawa i wolności człowieka. Projekt ustawy tymczasem traktuje w taki sam sposób zarówno tych, którzy walczyli z opozycją, jak i tych (wprawdzie nielicznych), którzy zajmowali się np. ochroną gospodarczą Polski czy zwalczaniem produkcji narkotyków bądź ich przemytem. Brak tego zróżnicowania, a nawet wyłączenie pewnej grupy funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa spod jej obowiązywania, podważa, moim zdaniem, konstytucyjność tej regulacji. W równy sposób należy bowiem traktować osoby o tych samych cechach, a w tym przypadku tak się nie dzieje. Przewidywany jest nieuzasadniony automatyzm.

Po czwarte wreszcie, w państwie prawa nie jest tak, że to obywatel musi udowadniać swoją niewinność, jak przewiduje to projekt ustawy. W wyroku z dnia 11 maja 2007 r. w sprawie o sygn. akt K 2/07 (dotyczącym lustracji) Trybunał Konstytucyjny napisał wprost, iż naruszenie zasady domniemania niewinności powoduje naruszenie konstytucyjności przepisów (pkt 16.1 w części dotyczącej katalogów zawierających dane osobowe). Tymczasem projektodawcy opiniowanej ustawy proponują w art. 2 ustawy, aby obniżenie świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie dotyczyło funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa, którzy w okresie służby w latach 1944 - 1990 bez wiedzy przełożonych czynnie współpracowali z osobami lub organizacjami działającymi na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, ma to się jednak nastąpić na wniosek tych osób. Jest to całkowite odwrócenie logiki postępowania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Sankcje powinny dotknąć bowiem tylko i wyłącznie tych, którym zostanie udowodnione przez państwo działanie na rzecz utrwalania władzy komunistycznej, walka z opozycją, łamanie praw i wolności człowieka, a w szczególności łamanie ówczesnego prawa. W tzw. sprawie lustracyjnej w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. o sygn. akt K 2/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził m. in., iż: "winę - mającą charakter indywidualny, a nie zbiorowy - należy udowodnić w każdym indywidualnym wypadku, co wskazuje wyraźnie na konieczność indywidualnego, a nie kolektywnego, stosowania ustaw lustracyjnych. To znaczy także, że należy zagwarantować (...) domniemanie niewinności do czasu udowodnienia winy".

Jest dla mnie oczywistym, że wśród funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa były prawie wyłącznie osoby, których praca - jak piszą wnioskodawcy projektu opiniowanej ustawy - "była skierowana przeciwko wolnościowym dążeniom Narodu Polskiego", nie oznacza to jednak akceptacji dla automatycznego ustanawiania ich winy i odpowiedzialności, a w konsekwencji obniżania świadczeń z ubezpieczenia społecznego dla wszystkich funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa. Na rzecz tego twierdzenia przemawia również to, iż osoba otrzymująca dzisiaj rentę rodzinną po funkcjonariuszu służby bezpieczeństwa wcale nie musi dysponować wiedzą na temat współpracy z opozycją członka rodziny, po którym otrzymuje taką rentę, gdyż przed 1990 r. było to działanie zbyt niebezpieczne, aby informować o tym nawet najbliższą rodzinę.

Z przywołanego uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2007 r. o sygn. akt K 2/07 można zresztą cytować jeszcze inne fragmenty, w których odnosi się on do standardów demokratycznego państwa prawnego. Wskazał np., iż "jeżeli dana organizacja dopuszczała się poważnych naruszeń praw człowieka, należy uznać, że jej członek, pracownik lub współpracownik brał w nich udział, jeżeli był w tej organizacji wysokim funkcjonariuszem".

Można wreszcie, po piąte, zastanawiać się, czy proponowane postanowienia art. 15b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w dostatecznym stopniu regulują procedurę, w której wnioskodawca ma udowadniać swoją niewinność. Rozwiązanie to jest, moim zdaniem, nieprecyzyjne, co nie chroni w należytym stopniu praw jednostki.

  Opiniowany projekt ustawy nie narusza natomiast, podobnie jak ustawa z 17 października 1991 r., zasady lex retro non agit, gdyż ma ona działać na przyszłość (prospektywnie) i nie ingeruje w świadczenia już wypłacone, a przy tym - uwzględniając trwające już nad nią prace i spodziewany szybki moment jej uchwalenia - zawiera wystarczająco długi czas na dostosowanie się do niej przez osoby, których wysokość wymiaru emerytury, renty inwalidzkiej czy renty rodzinnej ma być obniżona. W tym zakresie odpowiada ona zasadzie prawidłowej legislacji.

Konkludując, pragnę stwierdzić, że ratio legis opiniowanego projektu ustawy nie budzi wątpliwości i jest całkowicie zgodne ze społecznym poczuciem sprawiedliwości. Z tego punktu widzenia projekt odpowiada konstytucyjnym zasadom sprawiedliwości społecznej oraz równości, a w szczególności nie narusza praw nabytych, gdyż przewiduje dokonanie zmian w prawie nabytym niesłusznie. Mam jednak wątpliwości co do konstytucyjności przyjętych w nim regulacji i rozwiązań, w tym przede wszystkim postanowienia, iż obniżenie świadczenia z ubezpieczenia społecznego ma obejmować z mocy ustawy wszystkich funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa, zaś odstąpienie od tego może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego, który udowodni swoją współpracę z opozycją przed 1990 r. bez wiedzy przełożonych.

Sporządził: Krzysztof Skotnicki - ekspert ds. legislacji

{Nota: wyróżnienia w kolorze pochodzą od Redakcji}