Z RAPORTU INSTYTUTU BRONISŁAWA KOMOROWSKIEGO

Opublikowano: 22 maj 2018

Z RAPORTU INSTYTUTU BRONISŁAWA KOMOROWSKIEGO

Analiza i ocena działań legislacyjnych władz Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od początku prac Sejmu VIII kadencji (tj. 12 listopada 2015 r.) do końca 2017 r. w zakresie ich zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zespół autorski: adw. Emilia Barabasz, adw. Jakub Bartosiak, adw. Jacek Skrzydło, adw. Marcin Szymański, adw. Maciej Śledź

Przedmiotem raportu jest analiza działań władz Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie ustawodawstwa w okresie od początku prac Sejmu VIII kadencji (tj. 12 listopada 2015 r.) do końca 2017 r. oraz ocena tych działań pod względem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zespół badał naruszenia praworządności mające miejsce przede wszystkim w procesie legislacyjnym (w przeważającym zakresie chodzi o treść ostatecznie przyjętych aktów prawnych, a w niektórych rażących przypadkach – także o samą procedurę ustawodawczą). W rozdziale poświęconym ograniczaniu  praw i swobód obywatelskich znalazły się ustawy zmierzające do ograniczenia zagwarantowanych w Konstytucji praw i wolności obywatelskich. Kierunek zmian wprowadzanych powyższymi ustawami pozwala dostrzec rysujący się kształt „nowego państwa”. Państwa, w którym prawo nie wytycza reguł gry, do jakich stosować się muszą politycy sprawujący władzę, lecz stanowi jedynie instrument sprawowania władzy. Państwa patriarchalnego, w którym prawa i wolności obywatelskie traktowane są z nieufnością, zaś sam obywatel w coraz większym stopniu staje się przedmiotem kontroli ze strony państwa, a nie podmiotem korzystającym ze swych konstytucyjnych uprawnień. Ustawy te, jako odznaczające się „zwykłą niekonstytucyjnością” wymagają jak  najszybszego usunięcia  z porządku prawnego w trybie procesu legislacyjnego lub przez Trybunał Konstytucyjny – w przypadku odzyskania przez ten organ zdolności do wykonywania swoich konstytucyjnych funkcji.

Do tych ustaw (strona 87 – 89) zaliczona została Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

1. Cel ustawy, uzasadnienie projektu.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym „ma na celu wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym zakresie zniesienie przywilejów emerytalnych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r.”[1]. Ustawa obniżyła świadczenia emerytalne i rentowe funkcjonariuszy „pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa” oraz renty rodzinne po takich funkcjonariuszach oraz wprowadziła zamknięty katalog podmiotów cywilnych i wojskowych, w których służba jest równoznaczna ze służą na rzecz państwa totalitarnego.

2. Opis najważniejszych rozwiązań przyjętych w ustawie

Jak wynika z Uzasadnienia do projektu ustawy o zabezpieczeniu emerytalnym ustawodawcy było zmniejszenie świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, zarówno tych pobierających emerytury policyjne, jak i policyjne renty inwalidzkie. Celem ustawodawcy jest także obniżenie rent rodzinnych po tych funkcjonariuszach[2]. W ocenie ustawodawcy przywileje związane z uprawnieniami emerytalnymi i rentowymi „nie zasługują na ochronę prawną […] ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej”. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym ustala szeroki katalog instytucji, w których służba uznana została za służbę „na rzecz totalitarnego państwa”. Ustawa wprowadza także nowe zasady ustalania wysokości emerytur i rent inwalidzkich osób, które zgodnie z przyjętymi kryteriami „pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa” oraz nowe zasady ustalania wysokości rent rodzinnych z tytułu śmierci funkcjonariusza.

3. Zarzuty konstytucyjne

Dnia 27 lutego 2018 r. Sąd Okręgowy w Warszawie Sekcja XIII Wydziału Ubezpieczeń Społecznych wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi czy:

a) art. 15c, art. 22a oraz art. 13 ust. 1 lit. 1c w związku z art. 13b ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym są zgodne z art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji – z uwagi na ukształtowanie regulacji ustawowej w sposób ograniczający wysokość emerytury i renty mimo odpowiedniego okresu służby, w zakresie, w jakim dokonano tą regulacją naruszenia zasady ochrony praw nabytych, zaufania obywatela do państwa prawa i stanowionego przez niego prawa, nie działania prawa wstecz, powodującego nierówne traktowanie części funkcjonariuszy w porównaniu z tymi, którzy rozpoczęli służbę po raz pierwszy po dniu 11 września 1989 r., skutkując ich dyskryminacją;

b) art. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym są zgodne z art. 2, art. 7, art. 95 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 104, art. 106, art. 109 ust. 1, art. 119, art. 120, art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji – z uwagi na sposób i tryb uchwalenia zaskarżonych przepisów oraz wątpliwości, czy spełnione zostały merytoryczne przesłanki do ich uchwalenia.

Podstawowe zastrzeżenia i wątpliwości w zakresie zgodności przedmiotowej ustawy z Konstytucją budzą:

a) przyjęcie zasady odpowiedzialności zbiorowej poprzez uznanie, że jakakolwiek służba we wskazanych w ustawie organach stanowi przesłankę odebrania nabytych uprawnień emerytalnych – naruszenie art. 2 i art. 42 ust. 3 Konstytucji;

b) wykonanie przez władzę ustawodawczą władzy sądowniczej poprzez de facto zbiorcze wymierzenie kary wszystkim funkcjonariuszom, bez rozpoznania, czy w czasie służby dopuścili się czynów, które uzasadniałyby – w celu realizacji przywoływanej w uzasadnieniu ustawy zasady sprawiedliwości społecznej – odebranie nabytych uprawnień – naruszenie art. 10 i art. 42 ust. 3. Konstytucji;

c) tryb przyjęcia ustawy – naruszenie art. 2, art. 7, art. 113 i art. 120 Konstytucji.

A. Naruszenie art. 2 i art. 42 ust. 3 Konstytucji

Najpoważniejszym zarzutem jest naruszenie zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji poprzez podważenie zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa. Ustawa, obejmując swoim zakresem blisko 50 lat historii (1944–1990) i bardzo szeroką grupę ludzi, wprowadza de facto zasadę odpowiedzialności zbiorowej z tytułu służby w bardzo szeroko zdefiniowanych „cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach”. Co istotne, przepisy ustawy stosuje się także do osób, które przeszły pozytywnie weryfikację prowadzoną w 1990 r. przez Komisję Kwalifikacyjną do spraw kadr centralnych oraz komisje wojewódzkie. Pozytywną opinię Komisji mogli uzyskać funkcjonariusze, którzy mieli kwalifikacje moralne do pełnienia służby, w tym nie dopuścili się naruszenia prawa, a swoje obowiązki wykonywali w sposób nie naruszający praw i godności innych osób. Obniżenie świadczeń emerytalnych także i tych funkcjonariuszy stanowi szczególnie rażące naruszenie przywołanej zasady zaufania do państwa. Należy także zwrócić uwagę, że służba przed 1 sierpnia 1990 r. pozbawia możliwości nabycia uprawnień emerytalnych także za okres służby przypadający po tej dacie. Mimo podkreślenia w uzasadnieniu projektu ustawy, że proponowane regulacje „jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje”, ustawa ma charakter represyjny. Ani autor projektu, ani ustawodawca nie uzasadniają bowiem inaczej niż samym faktem służby niesłuszności dotychczasowych zasad zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy i zasadności zastosowania odpowiedzialności zbiorowej. W wyroku o sygn. akt K 2/07 z 11 maja 2007 r. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że „Likwidując spuściznę po totalitarnych systemach komunistycznych, demokratyczne państwo oparte na rządach prawa musi stosować środki formalnoprawne takiego państwa. Nie może stosować żadnych innych środków, ponieważ wówczas nie byłoby lepsze od totalitarnego reżimu, który ma zostać całkowicie zlikwidowany. Demokratyczne państwo oparte na rządach prawa dysponuje wystarczającymi środkami, aby zagwarantować, że sprawiedliwości stanie się zadość, a winni zostaną ukarani. Nie może ono jednak i nie powinno zaspokajać żądzy zemsty, zamiast służyć sprawiedliwości. Musi natomiast respektować takie prawa człowieka i podstawowe swobody, jak prawo do należytego procesu, prawo do wysłuchania czy prawo do obrony, oraz stosować je także wobec tych osób, które same ich nie stosowały, gdy były u władzy”.

B. Naruszenie art. 10 i art. 42 ust. 3. Konstytucji

Omawiana ustawa narusza także art. 10 Konstytucji, określający zasadę podziału władzy. Represyjny i ogólny charakter ustawy, dotykającej szeroko określonej grupy osób, bez indywidualnej oceny ich sytuacji sprawia, że ustawa jest narzędziem kary stosowanym nie przez władzę sądowniczą, lecz przez władzę ustawodawczą. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem „kara” to środek represyjny względem osób, które popełniły przestępstwo. „Represja” to z kolei surowy środek stosowany jako forma odwetu lub nacisku. W świetle tego nie sposób zmiany zasad zaopatrzenia emerytalnego, 89 wprowadzonej en bloc wobec funkcjonariuszy określonych organów, nie uznać za karę z tytułu tejże służby. Podstawą tej kary jest z kolei „powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej”[3].

C. Naruszenie art. 2, art. 7, art. 113 i art. 120 Konstytucji

Odrębną kwestią jest ocena prawidłowości uchwalenia powyższej ustawy w kontekście naruszenia szeregu przepisów Konstytucji w trakcie posiedzenia Sejmu 16 grudnia 2016 r. Najbardziej oczywistym przykładem jest naruszenie art. 120 Konstytucji, zgodnie z którym „Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość”. Przebieg głosowania, udokumentowany na oficjalnej stronie internetowej Sejmu, w tym w stenogramie z 33. posiedzenia Sejmu, nie pozwala na stwierdzenie, że w głosowaniu nad ustawą brała udział przewidziana prawem minimalna liczba 230 posłów. Składający się z dziewięciu nienumerowanych kart dokument zatytułowany „Wyniki głosowania nad całością projektu ustawy »zaopatrzenie emerytalne funkcjonariuszy CAŁOŚĆ«” zawiera wewnętrzne sprzeczności i braki, które nie tylko urągają godności parlamentu (co należy do oceny emocjonalnej), ale nie pozwalają uznać ustawy za uchwaloną zgodnie z prawem. Są to m.in. następujące nieprawidłowości:

1) Karta głosowania z sektora VI, podpisana przez posła Daniela Milewskiego, nie zawiera nazwy ustawy, której dotyczy głosowanie. Nie wiadomo czego dotyczyło głosowanie udokumentowane wspomnianą kartą. Nie można zatem ustalić, że 22 głosy udokumentowane tą kartą zostały oddane w głosowaniu nad tą ustawą.

2) W stenogramie z 33. posiedzenia Sejmu (s. 66) marszałek Sejmu jako posła-sekretarza „sektora II” wskazał posłankę Elżbietę Borowską, podczas gdy na karcie do głosowania obejmującej tej sektor podpisany jest poseł Artur Soboń. Posłanka Elżbieta Borowska zaprzecza przy tym, by była obecna w trakcie głosowań przeprowadzanych w Sali Kolumnowej.

3) W karcie głosowania z sektora I wskazany jest zarówno pkt I jak i pkt II (jak można przypuszczać – porządku obrad). W karcie z sektora III nie jest wskazany żaden punkt porządku obrad. Zwraca także uwagę fakt, że żadna z kart dokumentujących przebieg głosowania nad ustawą nie zawiera pełnej nazwy ustawy, która jest przedmiotem głosowania.

4) W trakcie głosowań w Sali Kolumnowej marszałek Sejmu wyznaczył 10 posłów sekretarzy do liczenia głosów w 10 sektorach sali. Protokoły głosowania nad przedmiotową ustawą dokumentują głosowanie jedynie w ośmiu sektorach. Biorąc ponadto pod uwagę, że: część posłów opozycji nie zostało wpuszczonych do Sali Kolumnowej; dwoje posłów (Elżbieta Borowska i Krystian Jarubas) spośród wyznaczonych przez marszałka do obliczania głosów zaprzeczyło, by byli obecni w Sali Kolumnowej; niektórzy posłowie podpisywali się na listach obecności po zakończeniu obrad oraz że wśród posłów w trakcie głosowań przebywały osoby nie będące posłami, głosowanie nad ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy uznać za uchybiające normom konstytucyjnym.

4. Wnioski

Ustawa o zabezpieczeniu emerytalnym narusza następujące przepisy Konstytucji:

1) art. 42 ust. 3 Konstytucji – poprzez przyjęcie zasady odpowiedzialności zbiorowej i uznanie, że jakakolwiek służba we wskazanych w ustawie organach stanowi przesłankę odebrania nabytych uprawnień emerytalnych;

2) art. 2, art. 10 i art. 42 ust. 3 Konstytucji – poprzez wykonanie przez władzę ustawodawczą władzy sądowniczej, polegające na de facto zbiorczym wymierzeniu kary wszystkim funkcjonariuszom, bez rozpoznania, czy w czasie służby dopuścili się czynów, które uzasadniałyby – w celu realizacji przywoływanej w uzasadnieniu ustawy zasady sprawiedliwości społecznej – odebranie nabytych uprawnień;

3) art. 2, art. 7, art. 106, art. art. 113, art. 119 i art. 120 Konstytucji – poprzez przyjęcie ustawy w sposób uniemożliwiający stwierdzenie kworum w trakcie głosowania nad ustawą, uniemożliwienie udziału posłów opozycji w dyskusji i głosowaniu nad ustawą, faktyczne utajnienie przebiegu dyskusji i głosowania.

[1] http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/53FA7CE6D4F61375C1258076004E0921/%24File/1061-uzasadnienie.docx (dostęp: 15.03.2018)

[2] Uzasadnienie, s. 4.

[3] Uzasadnienie projektu Ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym…, s. 5, http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/53FA7CE6D4F61375C1258076004E0921/%24File/1061-uzasadnienie.docx (dostęp: 15.03.2018 )