Andrzej Ring

Radca prawny

 

„Odpowiednie” stosowanie przepisu art. 15 ust.1 pkt 1 ze względu na art.15b ust. 2 ustawy o emeryturach policyjnych a niektóre prawa podstawowe świadczeniobiorców, w tym  prawo do świadczeń i prawo do ochrony

 

Referat wygłoszony w 2015 r. na piętnastym panelu „Ochrona praw człowieka w sferze działania Policji, Służb Penitencjarnych i Służb Specjalnych” której przewodniczył Prof. Stanisław Hoc (Uniwersytet Opolski),  w ramach VII Międzynarodowej Konferencji Naukowej:  „Systemy Ochrony Praw Człowieka: europejski i azjatyckie. Inspiracja uniwersalna – uwarunkowania kulturowe – bariery realizacyjne”, zorganizowanej w Sejmie RP w kwietniu 2015 r. przez  Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach, pod patronatem Przewodniczącego Rady Praw Człowieka Narodów Zjednoczonych (Chairperson of U.N. Human Rights Council), J.E. Joachim Rücker.

Zamieszczony w książce pokonferencyjnej „Międzynarodowe standarty ochrony praw człowieka a doświadczenia Polski”, pod redakcją naukową prof. Jerzego Jaskierni i dr Kamila Spryszaka  (Wydawnictwo Adam Marszałek., Toruń 2016).

Jego upowszechnienie następuje za zgodą autora oraz redaktora naukowego książki.

Prof. dr hab. Jerzy Jaskiernia

 

 

Autor: Andrzej Ring

Radca prawny

 

 

„Odpowiednie” stosowanie przepisu art. 15 ust.1 pkt 1 ze względu na art.15b ust. 2 ustawy o emeryturach policyjnych[1] a niektóre prawa podstawowe świadczeniobiorców, w tym  prawo do świadczeń i prawo do ochrony

 

 

 

1. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 3 marca 2011 r., II UZP 2/11 (Lex nr 707999), w odpowiedzi na pytanie prawne Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r. wyrażono pogląd, że „Za każdy rok pełnienia służby w latach 1944-1990 w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.), emerytura wynosi 0,7% podstawy jej wymiaru (art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), co oznacza, że wysokość emerytury wyliczanej wyłącznie za okresy pełnienia takiej służby może być niższa od 40% podstawy wymiaru tego świadczenia.”

 

2. W pytaniu prawnym zwracano się o rozstrzygnięcie, czy zawarte w art. 15 b ust. 2 ustawy o emeryturach policyjnych odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 15 tej ustawy przy ustaleniu wysokości emerytury policyjnej oznacza dla osób, pełniących służbę w organach bezpieczeństwa państwa, zachowanie w ogóle prawa do emerytury policyjnej w wysokości 40% podstawy wymiaru za 15-letni okres pozostawania w służbie (w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 2 ustawy lustracyjnej[2])?

 

3. Sposób postawienia pytania prawnego prawdopodobnie zdeterminował (warunkował) udzieloną na nie odpowiedź, bez koniecznego w tego rodzaju przypadkach uprzedniego rozważenia, czy  zastosowanie przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 15b ust. 2 ustawy o emeryturach policyjnych, w okolicznościach wymagających stosowania przepisu art. 15 ust. 1 „odpowiednio”, czyli ściśle ze względu na wskazany przypadek odesłania numerycznego, wykluczający normalnie ze względu na charakter przepisów ustawy o emeryturach policyjnych (przepisy administracyjne o charakterze publicznoprawnym) stosowanie wykładni prawotwórczej (normotwórczej) przez analogię, bo prowadzi ona do zniekształcenia jej wyniku, czy też „odpowiednie” stosowanie art. 15 ustawy o emeryturach policyjnych, o którym mowa w przepisie odsyłającym art. 15 b ust. 2 ustawy o emeryturach policyjnych, w tym konkretnym przypadku zwalnia interpretatora z takiego obowiązku, pozwalając stosować wprost i bezpośrednio (zamiast odpowiednio) w miejsce art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy przepis art. 15 b ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a w pozostałym zakresie „odpowiednio” stosować przepisy art. 15 ust. 1 pkt 2-4 i dalsze art. 15 ustawy o emeryturach policyjnych. Odpowiedź na oba tak postawione pytania (a w każdym razie próba takiej odpowiedzi) ujawni niesłuszność poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. II UZP 2/11 i może doprowadzić, jeśli zagadnienie prawne tu sygnalizowane zostanie kiedykolwiek dopuszczone do rozpatrzenia przez Sąd Najwyższy (który konsekwentnie odmawia, z różnorakich przedstawianych w postanowieniach odmownych wskutek przedsądu przyczyn, przyjęcia tego rodzaju spraw do rozpoznania), do korekty poglądu wyrażonego w wymienianej uchwale z 3 marca 2011 r. oraz do korekty błędnej, aktualnie występującej praktyki orzeczniczej sądów ubezpieczeń społecznych w sprawach funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 2 ustawy lustracyjnej, będącej konsekwencją stosowania się tych sądów do wskazań prawnych pomieszczonych  w tejże uchwale.

 

4. Wyrokom warszawskich sądów ubezpieczeń społecznych (Sądu Okręgowego w Warszawie i Sądu Apelacyjnego w Warszawie) można i należy zarzucić uporczywe naruszanie  przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 15b ust. 2 ustawy  o emeryturach policyjnych, którego to przepisu sądy te w ogóle nie stosują, a w każdym wypadku nie stosują go „odpowiednio”, czyli ściśle ze względu na wskazany przypadek odesłania numerycznego, wykluczający ze względu na charakter przepisów ustawy o emeryturach policyjnych (zawierającej przepisy administracyjne o charakterze publicznoprawnym) stosowanie wykładni prawotwórczej (normotwórczej) przez analogię, prowadząc do zniekształcenia wyniku tej wykładni, czyli dokładnie tak jak w zwykłej uchwale Sądu Najwyższego z dnia 3 marca 2011 r., II UZP 2/11, której argumentacja nie pozwala na przyjęcie, że jest ona słuszna w okolicznościach faktycznych rozpatrywanych spraw skoro przyjmuje się w nich, że emerytura świadczeniobiorców za 15 lat służby nie wynosi 40% podstawy jej wymiaru, lecz jedynie 10,5% podstawy jej wymiaru.

 

5. W okolicznościach wymagających z mocy przepisu ustawowego (art. 15b ust. 2 ustawy o emeryturach policyjnych) stosowania przepisu m.in. art. 15 „odpowiednio”, czyli ściśle łącznie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy ze względu na wskazany przypadek odesłania numerycznego, takie akurat stosowanie tego przepisu nie występuje. Nie występuje w sytuacji wykluczającej normalnie – ze względu na charakter przepisów ustawy o emeryturach policyjnych (przepisy administracyjne o charakterze publicznoprawnym) – stosowanie wykładni prawotwórczej (normotwórczej) przez analogię. Analogia często prowadzi do zniekształcenia wyniku wykładni. Może też być tak, że „odpowiednie” stosowanie art. 15 ustawy o emeryturach policyjnych, o którym mowa w przepisie odsyłającym art. 15 b ust. 2 ustawy o emeryturach policyjnych, w tym konkretnym przypadku będzie zwalniało interpretatora z takiego obowiązku, pozwalając mu stosować wprost i bezpośrednio (zamiast odpowiednio) w miejsce art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy przepis art. 15 b ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a w pozostałym zakresie istotnie już „odpowiednio” stosować przepisy art. 15 ust. 1 pkt 2-4 i dalsze art. 15 ustawy o emeryturach policyjnych. Ta druga sytuacja wynika z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. II UZP 2/11. Ma ona jednak niewiele wspólnego z ustaleniem obecnym w art. 15b ust. 2.

 

6. Można się zgodzić z prof. Józefem Nowackim[3], że trzeba wyjaśnić problem: „Odpowiednie stosowanie” przepisów kiedy właściwie jest odpowiednie? Po pierwsze wtedy, kiedy się dokładnie wie, do czego właściwie owo odpowiednie stosowanie ma nastąpić. Przepis art. 15b ust. 2 ustawy o emeryturach mundurowych stanowi, że: „Przepisy art. 14 i 15 stosuje się odpowiednio”. Należy więc najpierw rozstrzygnąć do czego stosuje się te przepisy odpowiednio, czyli jaki jest ich zakres odniesienia. Przepisy art. 14 i 15 ustawy to przepisy stosowane, a zakres względnie zakresy odniesienia do którego czy których należy je stosować, jaki jest, ile ich jest i z czego ma lub mają wynikać? Tego Sądy (najpierw Okręgowy a później Apelacyjny) w wydawanych decyzjach interpretacyjnych (orzeczeniach) w ogóle nie rozważają. Nie widać powodów, by z przepisu art. 15 ustawy, ze względu na art. 15b ust. 2 stosować „odpowiednio” – do bliżej jeszcze nie ustalonego zakresu odniesienia – przepisy art. 15 ust. 2 – 5a ustawy, a nie stosować bezwzględnie obowiązującego przepisu z ust. 1 art. 15 ustawy. Owo „odpowiednie” zastosowanie musi każdorazowo następować i dotyczyć – ze względu na przepis art. 15b ust. 2 ustawy – zarówno przepisu art. 15 ust. 1, jak i ustępów następnych art. 15, bo tego wyraźnie chciał ustawodawca. Inna metoda rzekomo odpowiedniego stosowania (całego) art. 15 jest niedopuszczalna, contra legem. Tę inną metodę stosuje i jej dowodzi Sąd Najwyższy w jednostkowej wspomnianej wcześniej uchwale, a za nim inne sądy niższej rangi, co jednak nie zmienia negatywnej oceny tego dowodzenia (argumentowania w wyrokach sądów warszawskich).

 

7. Zakres zastosowania wymienionych w art. 15b ust. 2 ustawy przepisów (szczególnie art. 15 ustawy) dotyczyć może po pierwsze przypadków, w których odnośne przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji (bez żadnych modyfikacji) mają być stosowane do zakresu odniesienia (tak czy inaczej zresztą ustalonego, bo w tym momencie jest to w prowadzonym wywodzie tymczasem obojętne). Tego rodzaju przypadki występowały i występują w prawie stanowionym. Możliwe są przypadki „odpowiedniego stosowania” i takie, gdy konieczność dostosowania dyspozycji, tzn. wprowadzenia do niej pewnych zmian, gdy prawodawca w jakiś generalny sposób wymienia przepisy, które mają być odpowiednio stosowane i co oczywiste sytuacja taka w ogóle nie powstaje w przypadkach, gdy prawodawca szczegółowo wskazuje (wymieniając poszczególne artykuły jak w przepisie art. 15b ust. 2), które to przepisy winny być odpowiednio stosowane. Drugi przypadek w tych rozważaniach można więc od razu wykluczyć. Do trzeciej grupy przypadków należy zaliczyć te wszystkie przepisy prawa, które w ogóle nie mogą być i nie bywają stosowane do (na razie tylko domniemywanego, lecz bliżej jeszcze nie określonego) zakresu odniesienia, głównie ze względu na ich bezprzedmiotowość, bądź ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których by miały być one stosowane odpowiednio. Ta trzecia możliwość występuje jednak tylko wówczas, gdy mamy do czynienia z jakimś generalnym określeniem przepisów, które mają być odpowiednio stosowane, a nie z określeniem szczegółowym i konkretnym, jak w przepisie art. 15b ust. 2. Trudno jednak tę trzecią wyodrębnioną tu grupę przepisów zaliczyć do przepisów odpowiednio stosowanych do zakresu odniesienia (wciąż jeszcze nadal bliżej nie sprecyzowanego i nadal tylko domniemywanego).

 

8. Z postanowień prawa zdaje się wynikać, że „modyfikacji” podlegają przepisy odpowiednio stosowane, a nie te przepisy, uzupełnieniem których przepisy stosowane być mają[4]. Dla tego twierdzenia milcząco przyjęte założenie stanowi wykładnia secundum legem, a nie wykładnia praeter czy contra legem. Istota argumentacji sądowych zasadza się więc na błędnym (oczywiście błędnym) założeniu, że norma zawarta w art. 15 b ust. 2 przewidująca odpowiednie stosowanie przepisów art. 14 i 15, nie może być sprowadzona do prostej konkluzji, iż również w przypadku funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w organach bezpieczeństwa państwa, zastosowanie znajdzie gwarancja ustanowiona w ust. 1 art. 15 (emerytura będzie wynosiła 40 % podstawy jej wymiaru za 15 lat służby). Sądy uważają, że przeciwko przyjęciu takiej interpretacji przemawia kilka „argumentów”. Właśnie o to chodzi w tej sprawie (i wielu innych, które jak tu bezkrytycznie akceptują wywody uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt. II UZP 2/11) że „modyfikacji” podlegają przepisy odpowiednio stosowane, a nie te przepisy, uzupełnieniem których przepisy stosowane być mają! Konsekwencją więc błędnego założenia jest chybiona argumentacja Sądów broniąca tezy nieprawidłowo skonstruowanej (założenia błędnie sformułowanego).

 

9. Odpowiednie stosowanie art. 15 ust. 1 ustawy również musi wchodzić w rachubę, bo wymaga tego norma odsyłająca (z art. 15b ust. 2). Poszukując tej odpowiedniości w treści przepisu art. 15 ust. 1 trzeba dostrzegać, że ujęte w nim 40 % podstawy wymiaru to nie efekt matematycznego wyliczenia (iloczynu sum: 15 lat po 2,6% podstawy wymiaru) w miejsce którego orzekające dziś sądy podstawiają iloczyn sum: 15 lat po 0,7% podstawy wymiaru. Ideologia stosowania prawa przez te sądy, którą zostały one obezwładnione błędnie konstruowaną uchwałą SN przeszkadza im dostrzec, że ów „iloczyn” to nie jest żadna operacja matematyczna, lecz bezpośrednie ustalenie ustawodawcy, określające regułę gwarancyjną o wartości minimalnej każdej emerytury mundurowej (policyjnej, czy wojskowej). Modyfikacji podlegać w żadnym wypadku nie może (w szczególności w efekcie zastosowania ogólnikowo, by nie powiedzieć niedbale ujętej normy odsyłającej o „odpowiednim stosowaniu” prawa) ta reguła gwarancyjna, określająca zasady minimów co do traktowania uprawnionych do emerytur policyjnych (także wojskowych), zresztą o analogicznej funkcji i charakterze jak obowiązujące np. reguły minimalne traktowania więźniów (wszechobecne w regulaminie wykonywania kary pozbawienia wolności). Odebranie gwarancji minimalnej emerytowi policyjnemu czy wojskowemu może być realizowane, jednak wyłącznie przez prawodawcę, na podstawie jego wyraźnego, jednoznacznego i nie wymagającego żadnych zabiegów interpretacyjnych organów orzekających ustalenia co do tego w ustawie. Nieleniwi prawnicy (interesujący się tą problematyką), winni może sięgnąć samodzielnie do materiałów z dyskusji podkomisji sejmowych pracujących nad projektem nowelizacji ustawy o emeryturach policyjnych z 2009 r.[5], na podstawie których powinno być oczywiste, że ani w podkomisjach, ani w komisjach sejmowych nie zamierzano naruszać gwarancji minimalnej wysokości emerytury – 40% podstawy jej wymiaru.

 

10. Tymczasem wbrew stanowisku ustawodawcy sądy wywodzą (w uzasadnieniach wydawanych wyroków), że literalne brzmienie przepisu art. 15b ust. 1 pkt 1 wskazuje, że ustawodawca odstąpił tu od przyjętej w art. 15 ust. 1 zasady liczenia podstawy wymiaru emerytury i nakazał w przypadku funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa liczyć: 0,7% podstawy wymiaru – za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 i dopiero w dalszej kolejności odpowiednio zastosować dyspozycję art. 15 (np. do podwyższeń). Ta interpretacja koliduje jednak z dyspozycją przepisu odsyłającego, tj. z art. 15b ust. 2 ustawy, wskazującego (nakazującego), że nastąpić musi, mimo brzmienia art. 15b ust. 1 odpowiednia modyfikacja także art. 15 ust. 1 ustawy. W pkt 1 ust. 1 art. 15b nie zawarto żadnego ograniczenia zastosowania mnożnika 0,7% – stwierdza zazwyczaj Sąd – jednak aby zachować rzeczoną relację „odpowiedniości” modyfikacja musi objąć również ust. 1 art. 15 pozostawiając nienaruszoną gwarancję uprawnienia emeryta policyjnego do emerytury przynajmniej 40% podstawy jej wymiaru za pierwsze 15 lat tej służby. Zastosowana technika legislacyjna – powiada Sąd – nie tożsame kręgi adresatów normy (art. 15b węższy krąg dotyczący funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa) użyte sformułowania („za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990), jak i umiejscowienie przepisu art. 15b (po art. 15) świadczy o tym, iż jest to przepis szczególny w stosunku do art. 15 ust. 1, a co za tym idzie nie może być mowy o ograniczeniu stosowania mnożnika 0,7% do okresów służby następujących po 15 latach. To twierdzenie jest akurat słuszne i w żadnym wypadku nie koliduje ze stanowiskiem referującego. Jest też obojętne przy dowodzeniu tezy „udowadnianej” poprzez takie twierdzenie przez Sąd. Przesłanka formułowanego przez Sądy wniosku, iż ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. przyznaje wszystkim funkcjonariuszom prawo do uzyskania świadczenia po 15 latach służby, stąd nie będzie wyjątkiem „przechodzenie” na emeryturę z chwilą uzyskania odpowiedniej wysługi lat (15 lat) jest prawdziwa (a raczej słuszna). Wskutek tego jednak (wskazanej przesłanki przedstawianego wnioskowania) nie staje się prawdziwą (słuszną) supozycja wyprowadzana z niej przez Sądy, że nie było intencją ustawodawcy ograniczenie stosowania dyspozycji art. 15b ust. 1 pkt 1 jedynie do służby przypadającej po upływie 15 lat pracy (założenie racjonalnego ustawodawcy), bo inaczej mnożnik 0,7% podstawy wymiaru stosowany byłby do krótkiego okresu służby przypadającej po jej 15 latach (a przed służbą w Urzędzie Ochrony Państwa, oczywiście jeśli funkcjonariusz do niej został przyjęty), zaś intencja ustawodawcy wynikająca z preambuły – utrzymują Sądy – była odmienna w sposób oczywisty. Dlaczegóż to intencja prawodawcy (ta wynikająca z preambuły) miałaby się nie zrealizować w całości poprzez obniżanie emerytury policyjnej wskutek zastosowania przelicznika 0,7% podstawy wymiaru emerytury zamiast 2,6 % podstawy wymiaru tej emerytury do okresu wykraczającego poza okres ustalający gwarancję minimalnej wysokości świadczenia, należnego również funkcjonariuszom pełniącym służbę w organach bezpieczeństwa państwa, zwłaszcza że to ustawodawca zastosował technikę (stricte legislacyjną) odesłania do normy mającej podlegać modyfikacji „odpowiednio”, a więc w sposób liczący się z gwarancją minimalnej wysokości emerytury policyjnej w każdym przypadku? Czyż tylko dlatego, że tego rodzaju projekcję przedstawiono w jednostkowej uchwale (o charakterze ekscesu orzeczniczego) Sądu Najwyższego z dnia 3 marca 2011 r., i to zwykłego składu tego Sądu, nie będącej zasadą prawną wpisaną do księgi zasad prawnych, z błędnie odczytaną normą, która ma podlegać odpowiedniej modyfikacji?

 

11. Zgodnie z ogólną regułą interpretacyjną nakazującą takim samym sformułowaniom nadawać taki sam sens, a innym – różny, należy podkreślić, że art. 15 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż emerytura dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta o 2,6% podstawy wymiaru za każdy dalszy rok tej służby. Odnotowano w sposób prawidłowy występujące w tym fragmencie tekstu brzmienie powoływanego przepisu. Wniosek jaki z tego twierdzenia jest wysnuwany przez sądy (Sąd Apelacyjny najczęściej zgadza się ze stanowiskiem Sądu Okręgowego w tejże sprawie) jest jednak błędny, skoro twierdzi się, że należy też uznać, że w art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawodawca nie miał na myśli każdego dalszego (po 15 latach) roku służby, lecz każdy rok służby (wszystkie lata) przypadający w latach 1944-1990, również te lata przypadające przed osiągnięciem 15 letniego stażu w służbie. Treść przepisu art. 15b ust. 1 pkt 1 przywołana przez Sądy jest oczywista za wyjątkiem wyprowadzanego z niej twierdzenia, bowiem treść ta nie ma akurat funkcji zastępowania relacji „odpowiedniości” zapisanej w art. 15b ust. 2 ustawy, żądającej odpowiedniej modyfikacji reguły z art. 15 ust. 1 ustawy w razie ponownego określania wysokości emerytury policyjnej funkcjonariusza pełniącego służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Odpowiedniość zostaje zachowana przy korzystaniu z art. 15 ust. 1 ustawy i to  w sposób szanujący prawa minimalne emeryta gwarantowane ustawą (emerytury minimum przynajmniej w wysokości 40% podstawy jej wymiaru). Gdyby treścią przepisu art. 15b ust. 1  pkt 1 ustawy po prostu zastępowano treść przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1, który stosownie do art. 15b ust. 2 ma być stosowany, jednak również „odpowiednio”, relacja „odpowiedniości” nie zostałaby tu w ogóle zachowana. Wszak ustawodawca (racjonalny prawodawca) nie ustanawia przepisów zbędnych. Akceptacja stanowiska Sądów w tych sprawach musi jednak prowadzić zarazem do zakwestionowania tej prostej prawdy legislatora. Na to jednak nie ma zgody. Ustawodawca, który krzywdzi ludzi też jest w tym krzywdzeniu racjonalny i tego mu nie można odmówić. Sądy postrzegają krzywdziciela (ustawodawcę) bardziej restrykcyjnie aniżeli on sam zamierzył tak się innym przedstawić poprzez swoje dzieło (ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r., publ. w Dz.U. Nr 24, poz. 145).

 

12. Racjonalizację, czyli usprawiedliwianie przyjętego w ustawie sposobu działania organów państwa (w tym przez sądy) wobec pobierających już świadczenia emerytalne funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa (ponad 30.000 funkcjonariuszy takich organów w rozumieniu art. 2 ustawy lustracyjnej) wyłożono w uzasadnieniu (przyjętego zresztą z sześcioma zdaniami odrębnymi) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09. Polemika z prezentowanymi tam ocenami Trybunału Konstytucyjnego nie ma sensu, bowiem odnoszą się one przede wszystkim do dyskursu w rzeczywistości pozaprawnego i stanowią wyraz akceptowanej aksjologii przez orzekających w sprawie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, którzy tego rodzaju oceny wprowadzili do uzasadnienia swojego wyroku. Nie znaczy to aby krytyka argumentów tam pomieszczonych nie była merytorycznie możliwa. Rozum szuka nie tyle odpowiedzi, ile uzasadnień: danych i argumentów. Szuka więc odpowiedzi rzetelnych, nie wiary, lecz wiedzy. Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2010 r. (K 6/09) jest adresowane do zwolenników tam przyjmowanej ideologii stosowania prawa i jej wyznawców. Ideologii opresywnej i zorientowanej z definicji na poniżenie[6] wyróżnionej ustawowo grupy obywateli demokratycznego państwa – byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa. U prof. Tadeusza Czeżowskiego znajdzie się cenną uwagę dotyczącą sprawy uzasadniania podejmowanych działań[7]. Pisał on „Obrawszy pewien cel postępowania stajemy przed pytaniem, dlaczego obraliśmy ten cel właśnie, czyli przed zagadnieniem uzasadnienia celu postępowania. Pytanie „dlaczego” ma tutaj znaczenie różne od tego, w którym stawiamy je przy wyjaśnianiu; tam chodzi o racje lub przyczyny, tutaj o cele. Odpowiadamy wskazując cel dalszy, dla którego tamten jest środkiem […] Zdanie „p, aby q” znaczy znaczy mniej więcej tyle co „Celem jest q i p, bo jeżeli p, to q”. Dla referującego – p, to tyle co „obniżenie świadczenia emerytalnego”, a q, tyle, co „poniżenie świadczeniobiorców”. W uzasadnieniu zaś wskazywanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnajdziemy racje lub również przyczyny ze względu na które nowelizacji z 2009 r. ustawy o emeryturach policyjnych dokonywano.

 

13. Gdy mowa o „prawie do świadczeń” i „prawie do ochrony” przede wszystkim wprzód ujawnia się kontekst pojmowania w ogóle „praw podstawowych”, jako takich; praw w pierwszym rzędzie przeznaczonych do zabezpieczenia sfery wolności jednostki przed ingerencjami władzy publicznej; są one prawami obronnymi obywatela przeciwko państwu.[8] Autor koncepcji praw podstawowych zauważał, że szczególnie intensywnie dyskutuje się na temat tzw. społecznych praw podstawowych, a zatem na przykład na temat praw do opieki społecznej, pracy, mieszkania, edukacji. Nie inaczej jest też z prawem do świadczeń emerytalnych lub rentowych. Oczywiście jest tak, że prawa te tworzą ważny wycinek tego, co określa się mianem „prawa do świadczeń”. Wypowiadając się na temat praw podstawowych R. Alexy przedstawia, że są one prawami do negatywnych działań (zaniechań) państwa, a ich przeciwieństwem są prawa do pozytywnych działań państwa. Formalna koncepcja praw podstawowych wyraża według R. Alexego główny problem tych praw w państwie demokratycznym. Normy praw podstawowych wiążące ustawodawcę, takie jak normy ustawy zasadniczej, ustalają o czym nie może, a o czym musi decydować demokratycznie powołany ustawodawca. Z jego perspektywy – powiada Alexy – przedstawiają zakazy i nakazy ograniczające jego swobodę i są ponadto negatywnymi normami kompetencyjnymi ograniczającymi jego kompetencje. Z tego względu nieunikniona jest kolizja pomiędzy zasadą demokracji (państwa prawnego) a prawami podstawowymi.[9] Przez „prawa do ochrony” należy rozumieć tu prawa podmiotu praw podstawowych względem państwa do tego, aby chroniło go ono przed ingerencją osób trzecich. Skoro jest tak, że  normy praw podstawowych wiążące ustawodawcę, takie jak normy ustawy zasadniczej, ustalają o czym nie może, a o czym musi decydować demokratycznie powołany ustawodawca, to pojawia się od razu problem tzw. odesłań (przepisów odsyłających z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania)[10] jawiący się najpierw jako środek techniki prawodawczej, o którym obecnie jest mowa w § 156 Zasad techniki prawodawczej (z 2002 r.)[11], a którego realizacja w praktyce (jak w przypadku związanym z obowiązywaniem oraz stosowaniem „odpowiednim” przepisu art. 15 ustawy o emeryturach policyjnych w związku z art. 15b ust. 2 tej ustawy) bywa, że prowadzi do sygnalizowanej wcześniej kolizji z konkretnym prawem do świadczenia i nie otrzymuje niezbędnej ochrony ani obrony jakiej w demokratycznym państwie prawnym wymagają wszystkie prawa podstawowe ujęte w ustawie zasadniczej. Aby takie sytuacje nie miały miejsca w przyszłości trzeba by ustawodawca jednak zrezygnował z korzystania w prawie ubezpieczeń społecznych z przepisów odsyłających w ogóle, w tym także o charakterze numerycznym, bowiem prowadzą one do kolizji na skutek podejmowania decyzji interpretacyjnych ze względu na obszar pozostawiony uznaniu interpretatorów tychże przepisów stosujących je w praktyce, przy czym bywa, jak powyżej przedstawiono, że kreatorami takich kolizji są sądy, w tym Sąd Najwyższy.

 

 

Summary

The work presents the difficulty of establishing the meaning of legal norms by labour courts and by Supreme Court in the resolution of 3 March 2011. II PPO 2/11 which determines a new way of specifying the measure and amount of police pensions of the officers of the state security organs serving in years 1944-1990, due to the Legislative Technique, foreseen in § 156 Principles of Legislative Technique of 2002., providing for the use of, among others, provision of a numerical reference. The problem of the so called referral (referring provisions along with restriction of proper use) appearing at first as a means of legislative technique, reveals that its application in practice (as it is with the case concerning being in force and „appropriate” application of provision of Art. 15 of the Law on police pensions in connection with art. 15b paragraph. 2 of this Act) may lead to conflict with actual law on the rights to benefits, and does not guarantee protection which is necessary in a democratic legal State as required by all fundamental rights recognized in the constitution. Supreme Court, and in its footsteps labour courts which hear appeals of officers of the state security bodies on pension body’s decision regarding fixing anew rights and amount of police pension, consider that they apply Art. 15 of the Law on police retirement appropriately (according to Art. 15b) paragraph. 2 Police Pension Act) while they omit in their „appropriate” application of Art. 15 the disposition of Art. 15 paragraph. 1 of that Act and assume that police pensions of those officers (serving in years 1944-1990) can be lower than 40% of its base. This leads directly to violation of minimum police pension guarantee despite there being no intention to do so when sub-committees or parliamentary committees, and even in the course of the plenary sessions of the Sejm in 2009. when the bill to reduce the amount of pensions the chosen group of officers was examined, thus the minimum pension amount was to be 40% of its base. Why is that the intention of the legislator (even that resulting from the preamble to the amended Act) would not be fully achieved by reducing police pensions by applying the conversion 0,7% of the base pension, instead of 2.6% of the basis of this pension for the period beyond the time frame establishing minimum guaranteed amount of benefit, to which also to the officers serving in the State’s security organs are entitled (40% of the base benefit), especially given that the legislator used the technique (strictly legislative) of referring to norms which are to be modified „appropriately” and therefore in a manner respectful of guarantee of minimum police pensions in every case? This is addressed neither by resolution of Supreme Court nor by labour courts ruling in those cases on lower levels. Statements of their judgements are aimed at the supporters of the adopted ideology of application of the law and its followers.

 

[1]     Ustawą o emeryturach policyjnych określa się tu ustawę z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Z 2013 r. poz. 667 z późn. zm.);

[2]     Ustawą lustracyjną nazywa się tu ustawę z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 z późn. zm);

[3]  Patrz J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, [w:] J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków s.451 i n., za którym autor referuje postrzeganie przedstawionego problemu.

[4]     Pogląd ten w wyróżnionej kwestii ma oparcie przynajmniej w poglądzie prof. Józefa Nowackiego, który w całości podzielam (patrz J. Nowacki  „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, w: J. Nowacki: Studia z teorii prawa, Kantor Wydawniczy Zakamycze, wyd. 2003, s. 451 i następne.

[5]     Nowelizację ustawy o emeryturach policyjnych, o której tu mowa, uchwalono publikując ją ostatecznie jako ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. (Dz.U. Nr 24, poz. 145);

[6]     Patrz art. 40 Konstytucji RP oraz preambuła do ustawy z 23 stycznia 2009 r. (Dz.U. Nr 24, poz. 145);

[7]     Patrz T. Czeżowski: Główne zasady nauk filozoficznych. Toruń (wydanie drugie) Księgarnia Naukowa T. Szczęsny i S-ka, s. 144

[8]     Patrz Robert Alexy, Teoria praw podstawowych, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2010, s. 327 i nast.

[9]     Patrz R. Alexy: Teoria praw podstawowych, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2010, s. 337

[10]   Problematyce tej poświęcali uwagę m.in. J. Nowacki „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, nr 3; Analogia legis, Warszawa 1966; Z. Siwik: „Odpowiednie” stosowanie przepisów kodeksu karnego w prawie karnym skarbowym, Przegląd Prawa i Administracji, t. XXIII, „Acta Universitatis Wratislaviensis” Wrocław 1987, czy M. Hauser: Odesłania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008;

[11]   Patrz załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908)).